淺議招標投標活動中的資格審查
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發(fā)布日期：2014年08月25日
摘要：本文介紹了對投標人進行資格審查的目的和重要性，并詳細介紹了資格審查的兩種方法和其適用范圍，以及資格審查的主體、程序、要素等方面的內(nèi)容。筆者就招標投標資格審查規(guī)范運作的相關(guān)規(guī)定闡述了一些操作方法，供大家共同探討。
對投標人進行資格審查是招標投標活動中一個不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是潛在投標人真正進入投標或投標人的投標文件進入詳細評審的門檻，也是招標人對潛在投標人和投標人的初次擇優(yōu)過程，確定資格審查方式，制定資格審查標準和方法，嚴格執(zhí)行資格審查程序，按要求展開資格審查工作是整個招標投標過程的重要保障。
一、資格審查的目的和重要性
《招標投標法》第18條規(guī)定“招標人可以根據(jù)招標項目本身的要求，在招標公告或者投標邀請書中，要求潛在投標人提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并對潛在投標人進行資格審查”。這一規(guī)定賦予了招標人對潛在投標人進行資格審查的權(quán)利。資格審查的目的是在于了解投標人的技術(shù)和財務實力以及項目經(jīng)驗，投標人應當具有承接招標項目的能力，這是保證中標后，中標人能夠切實履行合同，如期保質(zhì)完成招標項目的前提，所以資格審查在一定程度上決定了招標投標活動的成敗。
在《招標投標法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）頒布實施之前，我國招標投標法律體系對于資格審查的法定程序沒有明確規(guī)定，導致資格審查出現(xiàn)了主體不到位、程序不明確、責任不清楚的現(xiàn)象，使得資格審查猶如“空中閣樓”，在實踐操作中容易造成矛盾和紛爭，從而導致整個招標流程的不通暢。于是《實施條例》在第15、16、17、18、19、20、21、22、23、31、36、37、38、43、63、64條中，用了16個法條的篇幅，對招標項目資格審查尤其是資格預審進行了規(guī)范，大大完善和細化了《招標投標法》的相關(guān)規(guī)定，使得資格審查活動有章可循。
二、資格審查的方法、主體和適用范圍
《工程建設項目施工招標投標辦法》第17條規(guī)定“資格審查分為資格預審和資格后審。資格預審，是指在投標前對潛在投標人進行的資格審查。資格后審是指在開標后對投標人進行的資格審查。進行資格預審的，一般不再進行資格后審，但招標文件另有規(guī)定的除外”。此規(guī)定可看出資格預審和資格后審是資格審查的兩種方法，《標準施工資格預審文件》中又規(guī)定了資格預審辦法包括合格制和有限數(shù)量制，一般情況下應采用合格制，潛在投標人過多時可采用有限數(shù)量制。
《招標投標法》第18條規(guī)定了資格審查的主體是招標人，但《實施條例》第18條第2款“國有資金占控股或者主導地位的依法必須進行招標的項目，招標人應當組建資格審查委員會審查資格預審申請文件。資格審查委員會及其成員應當遵守招標投標法和本條例有關(guān)評標委員會及其成員的規(guī)定”和第20條“招標人采用資格后審辦法對投標人進行資格審查的，應當在開標后由評標委員會按照招標文件規(guī)定的標準和方法對投標人的資格進行審查”。這兩條規(guī)定是對資格預審和資格后審的主體重新進行了明確，如果招標項目的性質(zhì)是依法必須進行招標的項目且國有資金占控股或者主導地位的，采用資格預審時，資格預審申請文件的審查主體便是依法組建的資格審查委員會；而資格后審中對投標人的資格進行審查的主體是評標委員會，將之前資格審查主體混淆不清，招標人、招標代理機構(gòu)、行政監(jiān)督部門、評標委員會，多頭審查或是互相扯皮的現(xiàn)象得以解決。《招標投標法》第18條規(guī)定賦予了招標人有資格審查權(quán)利的同時，也對招標人提出了禁止性規(guī)定，即“招標人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，不得對潛在投標人實行歧視待遇”。
資格預審是針對潛在投標人過多、項目評標時間過長、社會成本過高而采用的一種資格審查方式，《工程建設項目貨物招標投標辦法》第16條規(guī)定“資格預審一般適用于潛在投標人較多或者大型技術(shù)復雜貨物的招標”。資格預審是與評標分開而獨立進行的，是招標人通過發(fā)布資格預審公告，邀請不特定的潛在投標人參與投標。其重點是審查潛在投標人的履約能力，這一方面在一定程度上降低了實力不足的投標人進行惡性低價奪標的可能性，從而更好地吸引有實力的投標人參加投標，可以提高投標人投標的針對性、競爭性，實現(xiàn)更有競爭力的可行報價。另一方面，由于排除了不合格或減少了不具有優(yōu)勢的投標人，從而減輕了評標工作量、縮短了評標時間，可使評委集中精力在投標報價和技術(shù)方案上進行周密細致地評審。
資格后審一般適用于潛在投標人數(shù)量不多，社會成本小，招標投標時間要求短，招標質(zhì)量有保障，編制招標文件費用小的通用性和標準化項目。資格后審是在開標后對投標人進行的資格審查，一般在評標過程中的初步評審開始時進行。資格后審是評標工作的一項重要內(nèi)容，只有資格后審合格的投標人才能參加下一步商務、技術(shù)部分的詳細評審，否則其應當被否決投標。采用資格后審可以省去招標人組織資格預審和潛在投標人進行資格預審申請的環(huán)節(jié)，既節(jié)約相關(guān)費用又縮短招標投標的過程和時間，且降低了泄漏潛在投標人名單的可能性，還有利于增加投標人數(shù)量，加大串標難度，但投標人過多時會增加社會成本和評標工作量。資格后審辦法一般采用合格制。
三、資格審查的程序
根據(jù)《實施條例》第15、16、17、18、19、21、22條等有關(guān)規(guī)定，資格預審的程序如下：
編制資格預審文件→發(fā)布資格預審公告→發(fā)售資格預審文件→資格預審文件的澄清、修改→編制資格預審申請文件→遞交資格預審申請文件→組建資格審查委員會→評審資格預審文件→向通過資格預審的申請人發(fā)出合格通知書并通知其他未通過的資格申請人。
《實施條例》第15條第2、3款對資格預審公告和資格預審文件作了相應規(guī)定，公開招標的項目應當發(fā)布資格預審公告，對于依法必須招標項目的資格預審公告應當在國務院發(fā)展改革部門依法指定的媒介發(fā)布，編制資格預審文件應當使用國務院發(fā)展改革部門會同有關(guān)行政監(jiān)督部門制定的標準文本。《工程建設項目施工招標投標辦法》第18條對資格預審和資格后審的審查依據(jù)作了相應規(guī)定：“采取資格預審的，招標人應當在資格預審文件中載明資格預審的條件、標準和方法；采取資格后審的，招標人應當在招標文件中載明對投標人資格要求的條件、標準和方法。招標人不得改變載明的資格條件或者以沒有載明的資格條件對潛在投標人或者投標人進行資格審查”。即進行資格審查時應依據(jù)資格預審文件或招標文件中載明的審查條件、標準和方法進行。
《實施條例》第16、21、22條對資格預審活動中有關(guān)時間要求作了相應規(guī)定，筆者將其整理與公開招標的時間要求對比見下表。
《工程建設項目施工招標投標辦法》第19條對資格預審和資格后審的結(jié)果確認進行了規(guī)定，即“經(jīng)資格預審后，招標人應當向資格預審合格的潛在投標人發(fā)出資格預審合格通知書，告知獲取招標文件的時間、地點和方法，并同時向資格預審不合格的潛在投標人告知資格預審結(jié)果。資格預審不合格的潛在投標人不得參加投標。經(jīng)資格后審不合格的投標人的投標應予否決”。招標人同時應要求通過資格預審的申請人收到通知后以書面方式確認是否參與投標，來了解潛在投標人的數(shù)量。
《實施條例》第19條第2款規(guī)定“通過資格預審的申請人少于3個的，應當重新招標”，這與《招標投標法》第28條規(guī)定相一致，但是這里的重新招標既可以指重新進行資格預審，也可以指直接發(fā)布招標公告進行重新招標。
四、資格審查的內(nèi)容和要素
根據(jù)《工程建設項目施工招標投標辦法》第20條規(guī)定，資格審查應主要審查潛在投標人或投標人是否符合下列條件：（1）具有獨立訂立合同的權(quán)利；（2）具有履行合同的能力，包括專業(yè)、技術(shù)資格和能力，資金、設備和其他物質(zhì)設施狀況，管理能力，經(jīng)驗、信譽和相應的從業(yè)人員；（3）沒有處于被責令停業(yè)，投標資格被取消，財產(chǎn)被接管、凍結(jié)，破產(chǎn)狀態(tài)；（4）在最近三年內(nèi)沒有騙取中標和嚴重違約及重大工程質(zhì)量問題；（5）國家規(guī)定的其他資格條件。
資格審查無論是資格預審還是資格后審，其方法和過程基本是一致的，都需要對投標人所提交的資格文件進行審查，評估審查申請人或潛在投標人的經(jīng)營資格、專業(yè)資質(zhì)、財務狀況、技術(shù)能力、管理能力、業(yè)績、信譽等方面，以判斷其是否具有投標、訂立和履行合同的資格及能力。
資格審查的內(nèi)容和要素大致可以歸納為六個方面：
（一）申請人或投標人的經(jīng)營資格和相應的資質(zhì)
申請人或投標人應當具備國家或資格預審文件/招標文件中規(guī)定的資格，并具有獨立簽訂合同的權(quán)利。聯(lián)合體投標，要有針對本招標項目的聯(lián)合體協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容要包含聯(lián)合體各方的明確分工和義務，聯(lián)合體各方都應具備相應的資格。
（二）申請人或投標人的類似項目業(yè)績和能力
申請人或投標人應具有與所投標項目相類似的業(yè)績，并在以往類似項目的履約方面信譽良好。申請人或投標人的類似業(yè)績是指申請人或投標人自己的業(yè)績，其有隸屬關(guān)系或組織關(guān)系的母公司和子公司的業(yè)績都不能作為自己的業(yè)績，也不能將貨物代理銷售的業(yè)績作為貨物設計制造的業(yè)績。
（三）申請人或投標人擬投入的人員能力
根據(jù)招標項目的規(guī)模和特點，申請人或投標人擬投入相應的項目經(jīng)理、技術(shù)負責人和管理人員應具有相應的資格和能力，對人員分別制定任職資格條件，且具有擔任類似項目的業(yè)績經(jīng)驗等。
（四）申請人或投標人的財務狀況
企業(yè)財務能力的評價，一般是資格審查中容易被忽略的一個方面，但恰恰又是資格審查中十分重要的方面，投標人應有充足的流動資金和未抵押實物資產(chǎn)等內(nèi)在潛力實施合同。
申請人或投標人提供經(jīng)審計的財務報表包括資產(chǎn)負債表、損益表和現(xiàn)金流量表，以及由銀行所簽發(fā)的信貸證明文件。這些文件綜合反映出投標人的資金情況和財務能力，可據(jù)此分析和判斷申請人或投標人的履約能力、償債能力、獲利能力和付款風險等。
由銀行簽發(fā)的信貸證明文件和經(jīng)審計的良好的財務報告和報表，是投標人信譽和財務狀況的最好證明。
（五）申請人或投標人擬投入的設備狀況
申請人或投標人針對招標項目擬投入的設備都應能滿足生產(chǎn)或制造要求，并與項目需要相匹配，是項目實施不可缺少的關(guān)鍵，并保證在合同實施期內(nèi)有良好的工作狀態(tài)。
（六）申請人或投標人履約信譽及其他
是指申請人或投標人履行合同的信譽情況和銀行資信狀況。比如：申請人或投標人近年經(jīng)營活動中無重大安全、質(zhì)量事故、合同糾紛引起的訴訟、仲裁、違法行為記錄及有關(guān)行政處罰等，質(zhì)量管理體系、環(huán)境管理體系和職業(yè)健康安全管理體系等認證證書，獲獎或榮譽證書等。
資格審查作為招投標工作的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其工作質(zhì)量的好壞直接關(guān)系到招投標工作的效率和公正性。提高資格審查工作質(zhì)量，確保資格審查工作公平、高效地進行，對于深入貫徹《招標投標法》及《實施條例》，保證招投標工作的順利進行有著重要意義。
表：公開招標的時間要求對比
|
名稱
對比內(nèi)容 |
資格預審 |
公開招標 | ||
|
時間要求 |
相關(guān)條款 |
時間要求 |
相關(guān)條款 | |
|
發(fā)售時間 |
不少于5日 |
《實施條例》第16條 |
不少于5日 |
《實施條例》第16條 |
|
文件提交截止時間 |
自資格預審文件停止發(fā)售之日起不得少于5日 |
《實施條例》第16條 |
招標文件開始發(fā)出之日起不得少于20日 |
《招標投標法》
第24條 |
|
資格預審文件、招標文件的澄清或修改 |
提交資格申請文件截止時間至少3日前 |
《實施條例》第21條 |
投標截止時間至少15日前 |
《實施條例》第21條 |
|
對資格預審文件或招標文件提出異議 |
提交資格申請文件截止時間
2日前 |
《實施條例》第22條 |
投標截止時間10日前 |
《實施條例》第22條 |
|
招標人答復異議 |
收到異議之日起
3日內(nèi) |
《實施條例》第22條 |
收到異議之日起3日內(nèi) |
《實施條例》第22條 |
來源：《招標采購管理》 作者：幸 燁 單位：山西省招標有限公司
