我國政府向社會力量購買服務(wù)問題研究
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發(fā)布日期：2014年09月03日
大力推廣政府向社會力量購買服務(wù)是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國家治理能力、推進(jìn)全面深化改革的一項重要工作。但在中國當(dāng)前社會發(fā)展階段，政府購買服務(wù)面臨諸多現(xiàn)實障礙，有待于一系列外部制度條件的成熟。本文對我國目前開展政府購買服務(wù)的現(xiàn)狀、問題和原因進(jìn)行了分析，并立足于政府采購工作的實際提出了建立健全政府購買服務(wù)的法律體系、建立和完善公共服務(wù)集中采購目錄和建立競爭性為主導(dǎo)的服務(wù)購買體系和評價監(jiān)督體系等一系列解決對策。
[關(guān)鍵詞]政府采購；公共服務(wù)；集中采購
[中圖分類號]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1006-0863（2014）09-0021-06
黨的十八屆三中全會提出“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”、“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確，“十二五”時期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺和機(jī)制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務(wù)制度。大力推廣政府購買服務(wù)將是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國家治理能力、推進(jìn)全面深化改革的一項重要工作。立足于政府集中采購機(jī)構(gòu)，對我國當(dāng)前購買服務(wù)中的主要問題進(jìn)行研究，并借鑒西方國家購買服務(wù)的經(jīng)驗和做法探討我國大力發(fā)展政府購買服務(wù)的對策，對于發(fā)揮集采機(jī)構(gòu)作用、落實政府采購政策功能、推動政府采購事業(yè)的更大發(fā)展具有重要意義。
一、我國政府向社會力量購買服務(wù)中的主要問題
在中央正式提出向社會力量購買服務(wù)的理念之前，地方各省市已積極開展實踐探索。目前全國已有12個省級財政部門出臺政府購買服務(wù)的實施辦法或指導(dǎo)意見，7個省市出臺了政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄，基本公共服務(wù)和社會事務(wù)服務(wù)為目錄的主要內(nèi)容，政府履職所需的輔助性和技術(shù)性服務(wù)一直作為各級政府集中采購目錄內(nèi)的固定品目進(jìn)行采購。在各地積極先行先試、逐步拓展政府購買服務(wù)項目的背景下，2014年4月底財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》（財庫[2014]37號），從“分類推進(jìn)、加強(qiáng)管理、靈活開展、績效評價”四方面提出了完善服務(wù)項目政府采購工作的總體要求，但中央層面目前還未出臺公共服務(wù)集中采購目錄，各地實踐中也暴露出政府向社會力量購買服務(wù)的諸多問題。
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1.公共服務(wù)尚未納入政府集中采購范圍
長期以來，公共服務(wù)由政府直接舉辦，在部門利益和慣性思維的推動下，借此要求增加機(jī)構(gòu)、擴(kuò)編、追加經(jīng)費、甚至暗中尋租等行為使政府自身購買公共服務(wù)的動力非常不足。推進(jìn)這項改革必須有強(qiáng)制性的外部推動力。但從各地實踐看，只有江蘇、廣東出臺了公共服務(wù)的集中采購目錄，其他地區(qū)都是以單獨出臺政府購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄為依托，指導(dǎo)性目錄與強(qiáng)制執(zhí)行的集采目錄相比，效力明顯降低。筆者認(rèn)為，沒有將公共服務(wù)納入集采目錄的重要原因在于服務(wù)采購的法律含義不明確。政府購買服務(wù)屬于政府采購的范疇。2003年開始實行的《政府采購法》第2條對政府采購界定為：“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”、“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。雖然法律定義并未明確為公眾提供的公共服務(wù)是否納入其中，但資金性質(zhì)和集中采購目錄決定了政府購買服務(wù)的廣闊空間，但政府采購法第22條規(guī)定的政府采購供應(yīng)商應(yīng)具備的條件包括獨立承擔(dān)民事責(zé)任能力、財務(wù)狀況、納稅和社保繳納等多個方面，實踐中提供公共服務(wù)的大量社會組織屬公益性的非法人機(jī)構(gòu)，并不具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，且按照《財政部和國稅總局對于非營利機(jī)構(gòu)免稅資格認(rèn)定有關(guān)問題的通知》，這些非營利機(jī)構(gòu)也沒有定期的納稅記錄。這實際上將社會組織排除在政府采購法規(guī)定的供應(yīng)商之外，因而政府采購法對服務(wù)采購的隱含意義具有局限性。
2.《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》存在實踐沖突
按照《政府采購法》的規(guī)定：“政府采購工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等”，“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》”?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》中對工程建設(shè)項目包含的大型基礎(chǔ)設(shè)施、國有資金投資項目、國際援助項目三類內(nèi)容進(jìn)行了具體說明，同時規(guī)定三類項目的建設(shè)及與建設(shè)有關(guān)的設(shè)備材料采購等必須進(jìn)行公開招標(biāo)，但《政府采購法》并沒有明確規(guī)定“工程”是否包括與施工有關(guān)的貨物和服務(wù)，則該部分的采購是必須進(jìn)行公開招標(biāo)還是可以采用政府采購法規(guī)定的其他采購方式認(rèn)識有分歧。不但采購機(jī)構(gòu)面臨難題，行政主管部門監(jiān)管也存在問題。按政府采購法，財政性資金的工程采購由財政部門履行政府采購管理監(jiān)督職能。但按招投標(biāo)法，發(fā)改部門有權(quán)審定招標(biāo)方式，各建設(shè)、交通、水利、工信部等部門從事工程管理監(jiān)督和具體招標(biāo)職能。職能交叉重疊和監(jiān)管不明造成了工程領(lǐng)域商業(yè)腐敗久治不愈，成為我國政府采購的“軟肋”。在實踐操作中，兩法出現(xiàn)沖突的領(lǐng)域還有很多，信息披露渠道不一致、質(zhì)疑投訴規(guī)定不一致、非公開招標(biāo)的審批機(jī)關(guān)、自然人投標(biāo)資格及自主委托代理機(jī)構(gòu)的確定等都存在相左的方面。在政府購買服務(wù)實踐中涉及到大量市政設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等的建設(shè)和服務(wù)采購，隨著政府機(jī)構(gòu)簡政放權(quán)進(jìn)一步推進(jìn)，政府向市場購買的服務(wù)種類還將日趨多樣，需要大量資金投入。若僅依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，單一的公開招標(biāo)采購方式是難以滿足實際需求的，借鑒國際經(jīng)驗引入PPP等合作采購的模式將是必由之路，這些方式顯然游離于現(xiàn)行法律之外，修訂和完善法律迫在眉睫。
3.缺少推進(jìn)政府購買服務(wù)的頂層設(shè)計
在我國，中央政府決策對地方政府的傳導(dǎo)帶動作用是其他國家難以比擬的。各級政府行為的聯(lián)動疊加，更會放大服務(wù)購買對經(jīng)濟(jì)的拉動作用。但目前來看，中央層面尚沒有一個專業(yè)性、全局性、政策性、制度性的文件，缺少推進(jìn)政府購買服務(wù)的頂層設(shè)計。2014年4月底剛剛發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》（財庫[2014]37號）對完善服務(wù)項目政府采購工作的提出了一些總體要求，但缺少實質(zhì)舉措。相比而言，江蘇、廣東省已頒布公共服務(wù)集中采購目錄。安徽、吉林、廣西等地已制定實施辦法，中央層面如不能從建立服務(wù)集中采購目錄入手，強(qiáng)制各政府部門限權(quán)放權(quán)、向社會買服務(wù)，這項工作的推進(jìn)將舉步維艱。
（二）供給滯后于需求
根據(jù)《政府采購年鑒》的統(tǒng)計，《政府采購法》實施11年來，采購規(guī)模從2003年的1009萬元增長到2013年的1.6萬億元，其中服務(wù)類政府采購總量增長了12倍，但服務(wù)類采購占當(dāng)年采購總規(guī)模的比重卻僅從7.7%增長到7.8%，基本沒有變化，比貨物類和工程類規(guī)模占比分別低29.3%和45.5%。可見服務(wù)類采購的比重嚴(yán)重偏低。但對服務(wù)采購、特別是公共服務(wù)的需求規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過目前的采購規(guī)模。例如根據(jù)長沙市對殘障服務(wù)需求的統(tǒng)計，全市殘障人士31萬，但到2013年能享受到政府購買的殘障服務(wù)的人不足1/3，61.8%的殘障人士有就業(yè)需求，但政府的供給率僅有21.8%。2014年4月北京市民政局為了向流浪乞討人員中的精神病人、智障人員提供救助服務(wù)面向全市社會工作事務(wù)所購買8個專職社工崗位，每個崗位每年支付8萬元。該數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足北京市目前流浪乞討群體中需救助的人數(shù)。供給不足的主要原因在于：
1.承接服務(wù)的社會組織發(fā)育不足
我國目前在民政部門登記在冊的非營利組織約40萬家。但據(jù)統(tǒng)計，實際至少有300萬家。長期以來民政部門的前置審批政策和繁瑣程序使多數(shù)NPO只能以掛靠機(jī)構(gòu)和草根團(tuán)隊的形式存在。過度行政干預(yù)導(dǎo)致我國目前的社會組織獨立性差、功能不全、總量不足、人才不足、結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)分布不均衡。社會組織發(fā)展程度滯后，難以承接政府大規(guī)模的公共服務(wù)委托。2013年國采中心承擔(dān)了中央機(jī)關(guān)失能和半失能老人居家養(yǎng)老服務(wù)的采購，經(jīng)過向供應(yīng)商征集意見和專家論證發(fā)現(xiàn)，北京市場能夠承擔(dān)日100人次服務(wù)規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)只有1家，最終只能向財政部門申請單一來源方式采購。
2.政府職能轉(zhuǎn)型滯后
在我國存在著相當(dāng)一部分社會組織是由政府設(shè)立或倡導(dǎo)發(fā)起的，甚至有些非營利組織就是為承接政府職能而專門組建，社會組織并非獨立于政府之外。由于主體地位不獨立，體制內(nèi)的長期扶持使其未經(jīng)受過市場歷練，服務(wù)水平十分有限，參與市場競爭的能力大打折扣。由于政府職能轉(zhuǎn)移不到位、事業(yè)單位改革進(jìn)展緩慢等體制性原因，客觀上造成了供給主體的服務(wù)能力無法適應(yīng)市場需求的變化。
3.參與供給公共服務(wù)的企業(yè)動力不足
企業(yè)作為市場主體以營利為目的。目前政府購買的維持自身運轉(zhuǎn)的服務(wù)（如物業(yè)、印刷、車輛維修等）由于納入集中采購目錄多年，規(guī)模效應(yīng)顯現(xiàn)，企業(yè)參與的積極性很高。但為公眾提供的公共服務(wù)，由于其非競爭性和非排他性使得市場價格機(jī)制難以發(fā)揮作用，公共品的價格扭曲使企業(yè)盈利空間十分有限，因而供給動力不足。
?。ㄈ╊A(yù)算管理滯后于采購實際
目前政府購買自身運轉(zhuǎn)所需的服務(wù)項目大多已納入集采目錄，在各級政府的預(yù)算編制中，政府采購資金預(yù)算單列，但預(yù)算并不向社會公開，因而社會部門對政府購買服務(wù)的需求并不了解，購買服務(wù)向市場的開放程度不足，市場透明度和競爭度不夠，造成服務(wù)購買成本偏高，不利于財政資金節(jié)約。政府購買的公共服務(wù)目前尚未納入預(yù)算管理的范圍，各級政府向社會組織購買的服務(wù)資金來源不固定，隨意性較大。如江蘇無錫，政府購買公共服務(wù)金額占一般預(yù)算支出的比重僅為1.9%，占市政府采購總額的比重僅5.8%。預(yù)算管理體制滯后客觀上造成了政府購買服務(wù)的整體規(guī)模偏小和購買領(lǐng)域偏窄的問題。
?。ㄋ模┓?wù)購買標(biāo)準(zhǔn)和采購流程缺乏規(guī)范可行的依據(jù)
在購買服務(wù)的過程中，政府對自己購買服務(wù)的必要性、購買服務(wù)的種類缺乏清晰的認(rèn)識和明確的標(biāo)準(zhǔn)，由于社會公共服務(wù)領(lǐng)域的資金回報率、成本核算、價格確定、服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)等具有較強(qiáng)的專業(yè)性，政府對服務(wù)的需求不清晰勢必導(dǎo)致采購價格和服務(wù)的模糊，合同條文不明確不嚴(yán)謹(jǐn)，政府完成自身職能的程度也就無法度量。由于采購標(biāo)準(zhǔn)不明晰、采購流程不透明，也極易產(chǎn)生公眾對所購服務(wù)不了解、不信任、不接受的情況。
政府維持自身運轉(zhuǎn)的物業(yè)、會議、保險等服務(wù)屬于集中采購目錄規(guī)定的內(nèi)容，需交集中采購機(jī)構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定和流程執(zhí)行，有規(guī)范可行的依據(jù)。集采機(jī)構(gòu)通過協(xié)議供貨、定點采購的方式匯集采購規(guī)模。但諸如財務(wù)審計、醫(yī)療體檢、節(jié)能管理等服務(wù)雖不是集中采購范圍，卻是多數(shù)政府機(jī)構(gòu)都需要采購的常規(guī)內(nèi)容，從總體上看，各單位對這些服務(wù)的重復(fù)、頻繁、零散采購沒有形成規(guī)模效應(yīng)贏得優(yōu)惠價格。同時，政府購買公共服務(wù)的項目由于未納入集采目錄，各級政府部門自行采購沒有規(guī)范的流程，不是采用市場化程度更高的“招投標(biāo)”等方式，不乏私相授受、渾水摸魚的情況，設(shè)租尋租難以避免，由此帶來的服務(wù)質(zhì)量、費用合理性以及資金透明度要求也就無法保障。
（五）服務(wù)評價體系缺位
政府購買服務(wù)的效率和質(zhì)量直接影響到服務(wù)的有效供給和政府履職水平，但從我國實踐來看，對政府采購服務(wù)的評價主要局限在行政化檢查或監(jiān)督制度，缺乏獨立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，信息的真實性和競爭的公正性難以保證。現(xiàn)有體制對于公共服務(wù)的監(jiān)管權(quán)分散在為數(shù)眾多的政府部門手中，有的既是主管部門，原又與社會組織存在隸屬聯(lián)系，復(fù)雜的利益糾葛下，對購買服務(wù)的監(jiān)管和評價十分不力。已出臺績效評估的地區(qū)也往往缺少科學(xué)具體的考核指標(biāo)，已有的定量指標(biāo)多重視投入資金、人員、參與案例等方面，而對具體的實施效果、效益和效率評價不足。這極易導(dǎo)致購買公共服務(wù)的績效評估流于形式、沒有應(yīng)有的執(zhí)行力。
（六）集中采購機(jī)構(gòu)在政府購買服務(wù)中的作用未有效發(fā)揮
政府購買服務(wù)屬于政府采購的范疇，伴隨《政府采購法》的誕生而設(shè)立的政府集中采購機(jī)構(gòu)基于其非營利、準(zhǔn)行政組織的屬性，在承接政府向社會力量購買服務(wù)中具備天然優(yōu)勢，且在各地實踐中也積累了許多經(jīng)驗，理應(yīng)發(fā)揮更大作用。但現(xiàn)行法律對集采機(jī)構(gòu)的功能定位卻影響了其作用的發(fā)揮。
首先，集中采購機(jī)構(gòu)在法律上只是一個代理機(jī)構(gòu)。這決定了集采機(jī)構(gòu)對規(guī)避集采的行為沒有任何制約手段，在采購活動中處于相對被動的地位，大量規(guī)避采購的行為由此出現(xiàn)。
其次，集采機(jī)構(gòu)沒有對合同的履約監(jiān)督權(quán)。按現(xiàn)行規(guī)定，集采機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)采購過程的組織，中標(biāo)后合同簽訂和驗收都由采購人進(jìn)行。政府購買服務(wù)項目的合同履約和績效評價尤為重要，集采機(jī)構(gòu)無法監(jiān)督合同的履約，則當(dāng)采購人有強(qiáng)烈的傾向性、在實踐中對不“滿意”的結(jié)果拒絕接受時，集采機(jī)構(gòu)無可奈何，最終損害的是作為服務(wù)對象的公眾的權(quán)益。
再次，集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置和隸屬關(guān)系多種多樣。《政府采購法》沒有明確規(guī)定集中采購機(jī)構(gòu)該如何設(shè)置、隸屬于誰、是否應(yīng)該有主管單位，導(dǎo)致各地集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門，因此集采機(jī)構(gòu)間缺乏有效的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、交流和培訓(xùn)機(jī)制，在行業(yè)規(guī)范、采購資源共享等方面都存在缺陷，影響了整體一致性和政府集中采購功能的發(fā)揮。
二、我國大力發(fā)展政府購買服務(wù)的主要對策
?。ㄒ唬┙⒑屯晟品?wù)類集中采購目錄
1.完善現(xiàn)有集中采購目錄的服務(wù)品目
現(xiàn)行的中央和各地集中采購目錄中所含品目主要是維持機(jī)關(guān)自身運行的服務(wù)內(nèi)容，包括會議服務(wù)、物業(yè)服務(wù)、印刷服務(wù)、汽車維修、保險等，不含公共服務(wù)，且關(guān)于機(jī)關(guān)自身運行和職能履行的服務(wù)內(nèi)容很不完善。如公車租賃、云計算服務(wù)、會計審計、餐飲服務(wù)等需求普遍、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、采購頻繁的通用服務(wù)具備納入集采目錄的基礎(chǔ)。同時，現(xiàn)行的中央單位部門集中采購目錄99%的品目是貨物，僅有海關(guān)的緝私船艇維修、稅務(wù)總局的發(fā)票稅票印制、人民銀行的社會中介機(jī)構(gòu)審計和質(zhì)檢總局的軟件運維服務(wù)四個服務(wù)類品目，這與各部門服務(wù)類采購實際相去甚遠(yuǎn)。以民政部為例，每年大量財政資金撥付用于救災(zāi)救援、養(yǎng)老、康復(fù)、助殘、培訓(xùn)等公共服務(wù)上，上述部分內(nèi)容實際可以歸入部門集中采購的范圍。
2.建立不同層級的公共服務(wù)集中采購目錄
將公共服務(wù)列入集中采購目錄是政府購買服務(wù)的關(guān)鍵所在，是各級政府轉(zhuǎn)變職能的強(qiáng)制推動力。建立公共服務(wù)集中采購目錄，應(yīng)將服務(wù)購買活動聚焦于公共服務(wù)職能履行，將服務(wù)購買范圍明晰為具體預(yù)算科目框架，確保公共財政資金切實用于公眾受益項目，防止公共性流失與外部性問題產(chǎn)生。但分稅制體制下，公共服務(wù)集中采購目錄的制定從中央到地方無法做到整齊劃一，在建立不同層級的公共服務(wù)集中采購目錄時應(yīng)理順以下關(guān)系：
一是中央和地方的關(guān)系。首先，中央應(yīng)盡快出臺關(guān)于政府購買服務(wù)的實施辦法等政策性的文件，確定政府購買服務(wù)的財政預(yù)算、資金管理、采購方式、操作規(guī)程以及績效評價等基本內(nèi)容。目前各地都在探索實施購買服務(wù)，但如何開展還面臨許多現(xiàn)實問題，迫切需要中央制定和發(fā)布可操作的指導(dǎo)性政策。其次，地方目錄應(yīng)在基本公共服務(wù)基礎(chǔ)上依據(jù)地方特點有所側(cè)重和細(xì)化。中央層面公共服務(wù)的集中采購不會像地方層面那樣具體和細(xì)微，因而目錄的制定可聚焦于社會公眾需求的基本公共服務(wù)，確保購買的服務(wù)是為絕大多數(shù)老百姓利益服務(wù)，而不只是針對單一個體孤立設(shè)置。但具體到不同省市，則可以在公共服務(wù)集中采購目錄設(shè)定的基礎(chǔ)上有所側(cè)重，如為一定區(qū)域內(nèi)數(shù)量較多的留守兒童、失能老人等特殊群體設(shè)置醫(yī)療、教育等服務(wù)內(nèi)容。再次，中央和地方公共服務(wù)購買目錄的確定應(yīng)遵循財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則。按照權(quán)責(zé)利一致原則，中央和地方分工協(xié)作、各有側(cè)重履行服務(wù)職能，避免出現(xiàn)中央規(guī)定公共服務(wù)支出水平，強(qiáng)制增加地方支出項目，卻無足夠配套資金的“上級買單，下級出錢”現(xiàn)象。目錄制定應(yīng)給地方統(tǒng)籌服務(wù)購買留足空間和余地，處理好這一關(guān)系還需依托于財稅體制改革的整體推進(jìn)。
二是集中采購與分散采購的關(guān)系。應(yīng)將各部門通用性服務(wù)歸入交集采機(jī)構(gòu)執(zhí)行的集中采購目錄中，將各部門專業(yè)性服務(wù)納入部門集中采購目錄，其他零散特殊的服務(wù)可以由各單位分散采購。
三是公共服務(wù)與依法行政的關(guān)系。涉及行政相對人的服務(wù)性、事務(wù)性、技術(shù)性、專業(yè)性以及柔性管理工作可納入公共服務(wù)采購目錄，而行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等管理職能必須由行政機(jī)關(guān)自身履行，未經(jīng)法律授權(quán)、不得將管理事項列入采購目錄。避免出現(xiàn)“分內(nèi)工作向外包”、“責(zé)任轉(zhuǎn)嫁社會”的懶政現(xiàn)象。
3.建立采購目錄的需求調(diào)查、論證和動態(tài)調(diào)整機(jī)制
“以人為本”是政府購買服務(wù)的根本出發(fā)點和落腳點。若僅把工作重點聚焦于購買過程，未有效地對社會公眾需求進(jìn)行調(diào)查和分析，容易出現(xiàn)購買的服務(wù)與社會公眾需求的脫節(jié)。開展政府購買服務(wù)，不能“閉門造車”，應(yīng)科學(xué)決策優(yōu)先購買次序，并隨市場變化動態(tài)調(diào)整。
第一，建立需求調(diào)查和論證機(jī)制
首先，可將公眾服務(wù)需求調(diào)查與評估納入政府購買服務(wù)的固定流程，作為購買服務(wù)的先決環(huán)節(jié)，提前收集最普遍、最重要、最迫切、最敏感的社會公眾需求信息并予以輕重緩急評定。其次，可結(jié)合行風(fēng)評議等現(xiàn)有公共管理績效評估，重點針對群眾不滿意、問題突出、打分不高、人手不足的公共服務(wù)領(lǐng)域開展政府購買服務(wù)。再次，在基本信息缺乏或失真情形下，可綜合采用多種方式，例如設(shè)計問卷調(diào)查、委托專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)或科研院所調(diào)查，或?qū)⒐娦枨笞鳛閷ｍ椪n題予以系統(tǒng)梳理和階梯處理。最后，調(diào)查獲得的備選項目必須經(jīng)過專家和群眾的充分論證，確?！把┲兴吞肌倍恰板\上添花”。北京市購買公共服務(wù)的第一步就是服務(wù)提供者通過“北京市社會組織公共服務(wù)平臺”進(jìn)行項目申報，然后由社會組織領(lǐng)域的專家、學(xué)者組成的項目評審委員會對政府購買服務(wù)項目審核和論證。論證確定后，通過北京社會組織公共服務(wù)平臺網(wǎng)站進(jìn)行公示，接受群眾評議和監(jiān)督。經(jīng)過上述環(huán)節(jié)后，再確定購買哪些項目。
第二，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制
服務(wù)采購目錄的制定并非一成不變。市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，靜態(tài)化的服務(wù)難以滿足多元化、個性化、發(fā)展性的服務(wù)需求。動態(tài)調(diào)整的原則：一是適應(yīng)群眾不斷變化的需求，依群眾所需適時增減；二是與政府不斷推動的機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，以購買服務(wù)促簡政放權(quán)；三是與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程匹配，依財政能力變化擴(kuò)大或縮小購買范圍；四是與社會組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)等服務(wù)供應(yīng)主體的發(fā)展水平相適應(yīng)；五是根據(jù)服務(wù)項目可操作的難易程度進(jìn)行取舍或漸進(jìn)式選擇。
?。ǘ┩晟普徺I服務(wù)的法律體系
1.完善《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》
一是豐富服務(wù)購買內(nèi)容和方式。前文已釋《政府采購法》隱含的服務(wù)內(nèi)容并不包含公共服務(wù)。借助《政府采購法實施條例》的制定，應(yīng)把公共服務(wù)納入服務(wù)采購的內(nèi)容；供應(yīng)商主體資格的界定應(yīng)采用更具包容性的描述，把提供公共服務(wù)的大量社會組織納入進(jìn)來。目前法定的政府采購方式主要有公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、詢價和單一來源。對于內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)大的公共服務(wù)，以上幾種方式難以滿足潛在需求。借《政府采購法實施條例》的出臺，應(yīng)超越原有模式，使政府購買服務(wù)的行為更具現(xiàn)實操作性：對于標(biāo)準(zhǔn)清晰明確的公共服務(wù)可以采用公開招標(biāo)等競爭性采購方式；對融資平臺高的工程建設(shè)類服務(wù)可以采用PPP戰(zhàn)略合作方式，包括BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營）、PFI（私人融資，政府特許經(jīng)營）等；對市場競爭不充分的領(lǐng)域可以通過發(fā)放消費券、補(bǔ)貼券、直接投入等辦法，創(chuàng)新公共服務(wù)購買方式。
二是理順“兩法”邊界。通過《政府采購法實施條例》的制定理清“兩法”在采購范圍、采購方式和監(jiān)管主體上的界限，確保政府采購涉及民生服務(wù)的工程類項目在各個采購和執(zhí)行環(huán)節(jié)有法可依。
2.建立政府購買服務(wù)的預(yù)算管理制度
正在修訂的新《預(yù)算法》最早有望在今年8月的四審中通過，這將助力我國現(xiàn)代預(yù)算制度的建立。而現(xiàn)代預(yù)算制度正是以推進(jìn)預(yù)算公開、建立透明的預(yù)算制度為核心，這與政府購買服務(wù)所要求的從立項、預(yù)算編制、執(zhí)行到監(jiān)督和績效評估的全程公開將更加契合。按照改進(jìn)預(yù)算管理制度的要求，各級財政應(yīng)統(tǒng)籌安排政府購買服務(wù)資金，由原先的資產(chǎn)購置向服務(wù)購買轉(zhuǎn)移，資金預(yù)算經(jīng)同級人大批準(zhǔn)后與公共服務(wù)細(xì)化目錄一同向社會公布，為后續(xù)的服務(wù)采購做好準(zhǔn)備。購買服務(wù)資金列入部門預(yù)算，實行國庫統(tǒng)一支付，采購計劃與預(yù)算編制、支付進(jìn)度與績效評估嚴(yán)密結(jié)合，推進(jìn)政府購買服務(wù)的規(guī)范、有效地實施。
?。ㄈ┡嘤徺I服務(wù)的社會力量
我國的公共服務(wù)供給與國外的重要差異就是社會組織角色的缺失，對于龐大的人口數(shù)量和公共服務(wù)缺口，社會力量急需發(fā)展壯大。
1.放寬非營利組織準(zhǔn)入
近年來，針對社會組織登記難的問題，深圳、廣東、成都、北京等地已相繼出臺文件，取消業(yè)務(wù)主管單位前置審批。直接登記備案是必然趨勢，這一改革做法可以進(jìn)一步推廣。參照公司登記的方法，對非營利組織實行分類登記管理。同時推進(jìn)社會組織與政府脫鉤，加強(qiáng)社會組織誠信和自律建設(shè)，規(guī)范從業(yè)行為，承擔(dān)社會責(zé)任。合理明確政府和非營利組織在社會公共事務(wù)分擔(dān)上的責(zé)任邊界，推動政府購買服務(wù)向深度和廣度發(fā)展。
2. 同步推進(jìn)服務(wù)購買和事業(yè)單位改革
2014年7月1日正式施行《事業(yè)單位人事管理條例》標(biāo)志著我國事業(yè)單位改革進(jìn)入實質(zhì)階段。借助事業(yè)單位改革的推進(jìn)，實現(xiàn)部分承載服務(wù)職能的事業(yè)單位與原政府隸屬部門的監(jiān)管權(quán)、所有權(quán)分離，同時削減已向社會組織或企業(yè)轉(zhuǎn)移職能的事業(yè)單位編制和人員編制，為形成多層次、多樣化的政府購買服務(wù)體制奠定競爭的基礎(chǔ)。
3.引導(dǎo)社會資金流入公共服務(wù)領(lǐng)域
公共服務(wù)領(lǐng)域的市場價格機(jī)制難以發(fā)揮作用造成了私營部門不愿涉足。但在當(dāng)前政府部門基本公共服務(wù)均等化的職能還未實現(xiàn)、社會組織發(fā)育緩慢的情況下，必須設(shè)立激勵機(jī)制引導(dǎo)私營部門的資金和人員向這一領(lǐng)域流動。通過公私合作利益共享、補(bǔ)貼制度、稅收減免等措施吸引社會力量參與。今年4月23日國務(wù)院常務(wù)會議確定了鐵路、港口等80個項目向社會資本開放，下一步還將推動公用事業(yè)等領(lǐng)域向社會資本開放，這將有力引導(dǎo)社會資金向公共服務(wù)領(lǐng)域的流動。
?。ㄋ模┙⒏偁幮詾橹鲗?dǎo)的服務(wù)采購機(jī)制
黨的十八屆三中全會指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用”，政府購買服務(wù)的深意正在于此。在購買服務(wù)的過程中，打破壟斷，引入充分的市場競爭，使公共服務(wù)回歸合理價格，服務(wù)質(zhì)量在競爭中不斷提升，才能順利達(dá)到提高財政資金使用效率的目的。針對軟、硬兩種服務(wù)的不同特點，可以依托不同的主體采取不同的方式進(jìn)行采購。
1.質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)明晰的硬服務(wù)通過競爭性方式采購
對于采購量大、頻繁的服務(wù)內(nèi)容，實行集中采購，形成規(guī)模效應(yīng)。采購機(jī)構(gòu)可以通過公開征求意見、項目論證等方式確定可量化的評價指標(biāo)體系，依據(jù)公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等法定的政府采購方式購買。采購頻次不多，但采購內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)明確的服務(wù)，采購人可以委托集采機(jī)構(gòu)或社會代理機(jī)構(gòu)按照法定的政府采購方式購買。
2.內(nèi)容明確的軟服務(wù)推廣消費券方式采購
對于由受益主體的主觀感受衡量的軟服務(wù)，如養(yǎng)老、護(hù)理、心理輔助等，如市場上有大量服務(wù)提供者，競爭充分，可以采用向受益群體發(fā)放購買憑證的方式直接補(bǔ)貼消費者，如政府發(fā)放養(yǎng)老券購買養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)放教育券加強(qiáng)流動人口教育培訓(xùn)等。由消費者面向市場尋找、選擇自己需要的服務(wù)供應(yīng)商，這可以適應(yīng)特定群體的個體化差異、最大限度的降低采購和管理成本，消費者作為市場主體會從自身利益最大化的前提出發(fā)進(jìn)行分散決策。如市場上缺乏充分的軟服務(wù)供應(yīng)商，政府可以按照規(guī)定的審批程序、通過單一來源的方式直接定向購買。但同時，也應(yīng)承擔(dān)起培育市場的責(zé)任，通過政策扶持、適當(dāng)補(bǔ)貼，鼓勵公益性機(jī)構(gòu)承擔(dān)起部分職能。假以時日，根據(jù)“需求引致供給”的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，創(chuàng)造出其本身的供給市場。
3.需求不明晰的服務(wù)依托專業(yè)力量、創(chuàng)新采購方式
如為需求不明晰的一般小型項目，可通過行業(yè)協(xié)會征集意見、組織專家論證，進(jìn)行合理的成本核算，實行定價招標(biāo)選服務(wù)的方式，真正買到物有所值的服務(wù)內(nèi)容。對于規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)不明確、采購需求暫不明晰、評審標(biāo)準(zhǔn)難擬定的復(fù)雜大型項目，可借鑒歐美國家經(jīng)驗，通過PPP合作模式采購。如大型基礎(chǔ)設(shè)施投入資金量巨大、周期長，公私合作可以調(diào)動民間資本的積極性，建立政府與企業(yè)市場主體的利益共享機(jī)制，并最終使社會公眾受益。國務(wù)院常務(wù)會議確定開放社會資本的80個項目中，明確了鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)營運，這是國家在鼓勵服務(wù)購買方式創(chuàng)新方面的積極信號。
（五）加強(qiáng)政府購買服務(wù)的監(jiān)察評估
1.建立科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)與評估方法
政府購買公共服務(wù)應(yīng)始終強(qiáng)調(diào)以民為本，以公共利益為導(dǎo)向。在評估過程中，不僅要重視政府主管部門的評估，服務(wù)對象的評估，而且要引入包含專家評審委員會、專業(yè)評審機(jī)構(gòu)和社會公眾的第三方評估機(jī)制，同時借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，利用信息技術(shù)建立起評估數(shù)據(jù)庫，便于公眾對整個購買過程更加及時、透明的進(jìn)行監(jiān)督。
2.建立服務(wù)項目實施的動態(tài)監(jiān)管體系
服務(wù)項目的申請、評審、立項、招標(biāo)、訂約、實施、調(diào)整、結(jié)項、評估、反饋等一系列環(huán)節(jié)都要有動態(tài)的管理辦法和相應(yīng)的監(jiān)督部門，對出現(xiàn)的問題及時研究、反饋和改進(jìn)，將不利后果降到最低，對項目運作過程中的失職行為追究責(zé)任。
3. 政府購買服務(wù)的績效考核應(yīng)納入政府履職的績效考核，進(jìn)而影響到官員的績效考核
政府和官員的績效評估本就是一個公民導(dǎo)向的管理工具，把百姓對公共服務(wù)的評價真正反映到政府和官員的評價中，才能體現(xiàn)考核的公信力，也才能進(jìn)一步督促政府和官員建立更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給體系，形成持久的良性循環(huán)。
三、充分發(fā)揮集中采購機(jī)構(gòu)在政府購買服務(wù)中的作用
?。ㄒ唬┘胁少彊C(jī)構(gòu)在政府購買服務(wù)中具備無可比擬的優(yōu)勢
1.集采機(jī)構(gòu)是不以營利為目的的準(zhǔn)行政組織
《政府采購法》規(guī)定“集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人”、“集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購活動，應(yīng)當(dāng)符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求”。集中采購機(jī)構(gòu)是政府采購活動組織的重要主體，在落實國家政策、實現(xiàn)政府采購核心價值等方面不可替代，其機(jī)構(gòu)的非營利性和人員的公職屬性有力維護(hù)和保證著政府采購各方面目標(biāo)規(guī)范實現(xiàn)。集中采購活動不是單純的招投標(biāo)，還包括前期采購需求計劃的匯總整合、制定采購操作規(guī)程、集中采購人員培訓(xùn)、履約監(jiān)管、采購效益評估分析等，這些職能是一個有機(jī)整體，環(huán)環(huán)相扣。政府購買服務(wù)也并不是一個單純的購買過程，公共服務(wù)的專業(yè)性、不可分割性和稀缺性決定了購買的前期論證和事后評估同樣重要。集采機(jī)構(gòu)恰能發(fā)揮職責(zé)優(yōu)勢，有力保障采購質(zhì)量。
2. 集采機(jī)構(gòu)承擔(dān)重要的政策功能
《政府采購法》規(guī)定了“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”等。實踐中，集中采購機(jī)構(gòu)不僅在調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、保就業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策落實中發(fā)揮一定作用，在具體的產(chǎn)業(yè)政策中也發(fā)揮著導(dǎo)向和促進(jìn)作用，如推廣正版軟件、采購節(jié)能清單產(chǎn)品中突出政策導(dǎo)向，對自主知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品和服務(wù)實行加分，對小微企業(yè)實行價格扣除、扶持中小企業(yè)發(fā)展，鮮明體現(xiàn)了其有別于一般社會代理機(jī)構(gòu)的公有性、政策性和強(qiáng)制性。法律賦予了集采機(jī)構(gòu)落實國家政策的任務(wù)，集采機(jī)構(gòu)在推進(jìn)政府購買服務(wù)方面也承擔(dān)著義不容辭的責(zé)任。
3. 集采機(jī)構(gòu)已逐步積累起購買服務(wù)的實踐經(jīng)驗
近年來，集采機(jī)構(gòu)在推進(jìn)購買服務(wù)方面有諸多案例。2013年至今，我中心已陸續(xù)接受居家養(yǎng)老、醫(yī)療體檢、車輛租賃等多個服務(wù)類項目的采購。2013年山西省政府采購中心統(tǒng)一組織了山西省行政村街道亮化工程的政府采購工作。太陽能路燈采購和安裝點亮了17608個行政村的街道，總預(yù)算投資20億元，節(jié)約資金1.22億元，節(jié)支率達(dá)6.13%。許多地區(qū)的集采機(jī)構(gòu)已實施采購中小學(xué)教材、養(yǎng)老助殘服務(wù)、藥品和醫(yī)療服務(wù)等公益民生項目，執(zhí)行效果好、群眾滿意度高，集中采購機(jī)構(gòu)在推進(jìn)政府購買服務(wù)方面已經(jīng)具備一定的實踐經(jīng)驗。
?。ǘ崿F(xiàn)集中采購機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)匹配，更好地發(fā)揮在政府購買服務(wù)中的作用
1.明確集采機(jī)構(gòu)的法定職能
《政府采購法實施條例》醞釀已久，借助實施條例的出臺，準(zhǔn)確定位集中采購機(jī)構(gòu)，站在推動政府采購事業(yè)發(fā)展的全局高度，進(jìn)一步明確集中采購機(jī)構(gòu)的法定職能，賦予與其執(zhí)行功能相應(yīng)的管理權(quán)，對政府購買服務(wù)的推進(jìn)具有重要作用。財政監(jiān)督管理部門與集中采購機(jī)構(gòu)不僅是采購業(yè)務(wù)主管、政策指導(dǎo)、工作監(jiān)督的關(guān)系，監(jiān)管與操作的關(guān)系，更是政府采購工作鏈條中不可分離的兩個環(huán)節(jié)。集中采購工作的生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)、政府購買服務(wù)能否順利有效的推進(jìn)，與集采機(jī)構(gòu)和財政部門間能否建立合理分工、權(quán)責(zé)相應(yīng)的關(guān)系息息相關(guān)。因此，應(yīng)進(jìn)一步理順集中采購機(jī)構(gòu)與財政部門的職責(zé)關(guān)系，賦予集中采購機(jī)構(gòu)與其執(zhí)行功能相應(yīng)的管理權(quán)，如對投標(biāo)人、評審專家的違規(guī)行為的監(jiān)督處理權(quán)、后期合同履約的監(jiān)督權(quán)等，給予集采機(jī)構(gòu)更充分的履職空間。
2. 賦予集中采購機(jī)構(gòu)參與政府采購目錄制定的職責(zé)
集中采購目錄如不能有效體現(xiàn)政策功能導(dǎo)向，這些重大政策的落實就只能依靠一般社會中介機(jī)構(gòu)來實現(xiàn)，其合理性和可能性值得商榷。集中采購機(jī)構(gòu)作為采購工作的具體執(zhí)行方，掌握第一手的采購資料和信息，如國采中心近兩年就組織過老年居家養(yǎng)老服務(wù)、體檢、醫(yī)療保險等多個類別的服務(wù)項目采購，并對公車租賃、會計審計、云計算服務(wù)等反映較多的服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行過多次問卷調(diào)查和座談走訪，這些操作經(jīng)驗使集采機(jī)構(gòu)能夠?qū)Σ煌?wù)的市場情況和采購單位的使用特點進(jìn)行深入的調(diào)研和分析，哪些類型的服務(wù)項目屬于需求迫切、標(biāo)準(zhǔn)一致、更適合納入集中采購目錄做出準(zhǔn)確合理的判斷，應(yīng)發(fā)揮優(yōu)勢參與到集中采購目錄、特別是公共服務(wù)集中采購目錄的制定中來。
四、結(jié)語
我國現(xiàn)階段推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)還存在法律滯后于實踐、服務(wù)供給滯后于需求、預(yù)算管理體制滯后于采購實際以及集采機(jī)構(gòu)缺位等現(xiàn)實問題。借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，我們還需在建立健全政府購買服務(wù)的法律、建立和完善公共服務(wù)集中采購目錄和建立競爭性為主導(dǎo)的服務(wù)購買體系上尋求突破，同時輔以行之有效的服務(wù)評價監(jiān)督體系以充分保證服務(wù)質(zhì)量。應(yīng)該看到，政府向社會力量購買服務(wù)是一項“牽一發(fā)而動全身”的改革，是實現(xiàn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的創(chuàng)新之舉。推進(jìn)政府購買服務(wù)并促成可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制還需解決一些基礎(chǔ)性問題，包括轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開；改革財稅體制，建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度、調(diào)整中央和地方財政關(guān)系、合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任；推進(jìn)事業(yè)單位分類改革、改進(jìn)政府對社會公益事業(yè)的投入模式等宏觀和微觀改革舉措，而這有賴于整個政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制改革的逐步深入而共同推進(jìn)。（王力達(dá) 方寧）
來源： 人民網(wǎng)
