經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下招標(biāo)行業(yè)資質(zhì)資格管理模式比較
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發(fā)布日期：2014年09月18日
摘要：招標(biāo)行業(yè)資質(zhì)資格管理是招投標(biāo)行業(yè)健康有序發(fā)展的基礎(chǔ)。建立高效的招標(biāo)行業(yè)資質(zhì)資格管理模式有利于建立公平的行業(yè)和市場準(zhǔn)入制度，最終將有利于行業(yè)的規(guī)范健康發(fā)展。2007年我國招標(biāo)采購專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)水平評價制度的建立，標(biāo)志著我國從最開始單一對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實行資質(zhì)管理，逐步過渡到對招標(biāo)采購從業(yè)人員進(jìn)行資格管理。本文在中國經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，基于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和招標(biāo)師制度的特點，從委托代理、信號顯示、競爭性、信用制度四個角度出發(fā)，對兩種招標(biāo)行業(yè)管理模式進(jìn)行比較。
近30年來,我國招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)發(fā)展迅猛，2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布實施為我國招標(biāo)投標(biāo)制度奠定了法律基礎(chǔ)，行業(yè)的資質(zhì)資格管理隨之不斷發(fā)展。最初我國對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實行資質(zhì)管理，這在一定時間內(nèi)催生了很多規(guī)模大、資質(zhì)齊全的招標(biāo)代理公司。近些年，在推行招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證的同時，國家也開始重視對于招標(biāo)采購從業(yè)人員的資格管理。相比于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理，對人員的資格管理更加符合發(fā)展的趨勢。
一、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理及其理論依據(jù)
（一）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的起源
新中國招標(biāo)投標(biāo)實踐，起源于20世紀(jì)80年代初期。1980年，國務(wù)院在《關(guān)于開展和保護(hù)社會主義競爭的暫行規(guī)定》中首次提出可以試行招標(biāo)投標(biāo)。我國最初的招標(biāo)投標(biāo)活動，主要是利用世界銀行貸款投資項目采購的招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)。1982年成立的中國技術(shù)進(jìn)出口總公司（中技國際招標(biāo)公司的前身）是中國第一家招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布正式確立了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的法律地位，招投標(biāo)制度得到了全面推行。
（二）委托—代理關(guān)系的理論分析及在招標(biāo)代理中的應(yīng)用
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第十三條規(guī)定，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立、從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會中介組織?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》中明確了招標(biāo)人的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，招標(biāo)人委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，在招標(biāo)代理權(quán)限范圍內(nèi)組織招標(biāo)工作。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是獨立于政府和企業(yè)之外，不僅要接受招標(biāo)人和投標(biāo)人的監(jiān)督，還要接受政府和社會的監(jiān)督以及執(zhí)業(yè)資質(zhì)考核和職業(yè)道德的約束。
1.法學(xué)視角下的委托—代理關(guān)系
從法律角度講，代理制度是民事法律上的一項重要制度,根據(jù)代理人究竟是以本人的名義還是他人的名義與第三人訂立合同、代理行為的法律后果由誰直接承受為標(biāo)準(zhǔn)，把代理分為直接代理和間接代理。根據(jù)《民法通則》的相關(guān)規(guī)定，我國的委托代理屬于直接代理?！逗贤ā返谒陌倭愣l規(guī)定：“受托人以自己的名義，在委托人的授權(quán)范圍內(nèi)與第三人訂立的合同，第三人在訂立合同時知道受托人與委托人之間的代理關(guān)系的，該合同直接約束委托人和第三人。由此可見，直接代理有兩大法律特征：一是代理人必須以被代理人的名義進(jìn)行代理活動，二是這種代理活動必須在合同授權(quán)范圍內(nèi)。另外，委托代理還具有如下特征：代理人由委托人自行選定；委托代理權(quán)由委托人授予。
2.經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的委托—代理關(guān)系
在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，委托—代理關(guān)系是指根據(jù)契約，一個或多個行為主體指定雇用另一些行為主體為其提供服務(wù)，并根據(jù)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付相應(yīng)的報酬。由于委托人和代理人雙方都追求效用最大化，代理人不會總是根據(jù)委托人的利益采取行動，由此產(chǎn)生代理成本。經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹森和麥克林將代理成本分為三部分:(1)委托人的監(jiān)督費用。它是指委托人用于限制和監(jiān)督代理人的行為而付出的費用。（2）代理人的擔(dān)保費用，即約束成本。它是指代理人保證不再損害委托人行為的費用。（3）剩余損失，又叫機(jī)會成本。它是指委托人因代理人的決策而產(chǎn)生的價值損失。
3.委托招標(biāo)中的雙層委托—代理關(guān)系
委托招標(biāo)，是指招標(biāo)人委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，在招標(biāo)代理權(quán)限范圍內(nèi)，以招標(biāo)人的名義組織招標(biāo)工作。其法律意義在于，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的代理行為以雙方約定的代理權(quán)限為限，招標(biāo)人對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的代理行為及其法律后果承擔(dān)民事責(zé)任。委托招標(biāo)屬于委托代理的范疇，當(dāng)招標(biāo)人委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)時,招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與招標(biāo)人之間存在雙層委托代理關(guān)系。第一層委托代理關(guān)系即招標(biāo)人明確具體的采購預(yù)算和需求后，將采購權(quán)利授予服務(wù)性中介性質(zhì)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，由其按照招標(biāo)人對標(biāo)的物數(shù)量、技術(shù)規(guī)格等方面的描述，履行各項具體采購事宜，招標(biāo)人只對招標(biāo)內(nèi)容、款項支付和驗收結(jié)算進(jìn)行必要的監(jiān)督。第二層委托代理關(guān)系即招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)明確具體的采購計劃后，通過職責(zé)分工將招標(biāo)采購工作委托給采購人員，由其負(fù)責(zé)編制招標(biāo)文件、發(fā)布采購信息公告、編制招標(biāo)采購情況書面報告等。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人只負(fù)責(zé)采購計劃的擬訂、采購項目的審批、款項支付的審批等。由于招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以及采購經(jīng)辦人員的利益不一致，使得每一級代理關(guān)系中都會產(chǎn)生委托代理成本。
（三）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理
現(xiàn)階段我國招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)主要分為三大類，分別由不同部門負(fù)責(zé)資質(zhì)審查。
一是由建設(shè)部管理的工程類招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)，分甲級、乙級和暫定資質(zhì)。二是由財政部管理的政府采購代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)，分甲級和乙級。三是由國家發(fā)展改革委管理的中央投資項目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)，分甲級和乙級、預(yù)備級。
二、招標(biāo)師制度的建立
2007年，人事部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《招標(biāo)采購專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)水平評價暫行規(guī)定》和《招標(biāo)師職業(yè)水平考試實施辦法》，標(biāo)志著我國招標(biāo)采購專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)水平評價制度正式建立。
2010年5月，國家開始對招標(biāo)師職業(yè)水平證書實行登記服務(wù)管理制度，建立了專門的中國招標(biāo)師登記服務(wù)系統(tǒng)，為全國招標(biāo)師提供網(wǎng)上注冊登記、考試成績查詢、電子證書頒發(fā)、從業(yè)監(jiān)督等一系列服務(wù)的平臺。受發(fā)改委的委托，中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會于2011年制定發(fā)布《招標(biāo)師職業(yè)繼續(xù)教育管理辦法》，并制定了招標(biāo)師繼續(xù)教育課程體系。通過對招標(biāo)師的繼續(xù)教育以及動態(tài)管理，保證從業(yè)人員具備良好的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德。
為落實《招標(biāo)投標(biāo)法》要求，進(jìn)一步提高招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)，強(qiáng)化職業(yè)責(zé)任，規(guī)范職業(yè)行為，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第十二條明確規(guī)定，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有一定數(shù)量的取得招標(biāo)職業(yè)資格的專業(yè)人員。2013年3月，人力資源和社會保障部及國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《招標(biāo)師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》，對依法從事招標(biāo)工作的專業(yè)技術(shù)人員，實行準(zhǔn)入類職業(yè)資格制度，納入全國專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格證書制度統(tǒng)一規(guī)劃。這是提高我國招標(biāo)師職業(yè)水平的重要保障，也是我國在資格認(rèn)證上與國際接軌的體現(xiàn)。
三、 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理與招標(biāo)師資格管理的特點分析
招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理屬于企業(yè)資質(zhì)審批，而招標(biāo)師資格管理屬于個人職業(yè)資格管理。企業(yè)資質(zhì)審批早于職業(yè)資格注冊制度，形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代，體現(xiàn)了政府對行業(yè)和企業(yè)活動的直接干預(yù)，是政府行政職能介入社會微觀經(jīng)濟(jì)活動的一種表現(xiàn)。
個人職業(yè)資格制度是政府對某些責(zé)任較大、社會通用性較強(qiáng)、關(guān)系公共利益的專業(yè)或工種實行的針對個人的市場準(zhǔn)入控制。該制度打破了過去我國計劃經(jīng)濟(jì)模式下高度集中、統(tǒng)一管理、統(tǒng)包統(tǒng)配、統(tǒng)一工資待遇的“職稱”管理模式，是適應(yīng)社會主義市場需要,政府依法進(jìn)行準(zhǔn)入控制的科學(xué)管理制度。
以下將從四個方面對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理和招標(biāo)師個人資格管理的特點進(jìn)行分析，力求能對招標(biāo)行業(yè)資質(zhì)資格管理提供一些思路。
（一）委托—代理問題
招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與招標(biāo)人之間存在雙層委托代理關(guān)系，第一層為招標(biāo)人委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購，第二層為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)將招標(biāo)采購工作委托給具體的經(jīng)辦人員。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)采購的委托代理成本相對較大。勞動關(guān)系的市場化和契約化是市場經(jīng)濟(jì)的兩大特點。市場化主要表現(xiàn)為勞動者自主擇業(yè)、用人單位自主用工，勞動關(guān)系雙方雙向選擇，市場在勞動力配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。契約化主要表現(xiàn)為勞動關(guān)系雙方就工資、工時、勞動條件等問題進(jìn)行談判和磋商，契約明確雙方權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。由于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下從業(yè)人員的流動性增強(qiáng)，從事招標(biāo)代理工作的專職人員可以自由擇業(yè)，從一個招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)到另一機(jī)構(gòu)任職，甚至轉(zhuǎn)換職業(yè)。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證屬于企業(yè)資質(zhì)審批，更多的具有政府行政審批的特點。在市場經(jīng)濟(jì)體制下對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)進(jìn)行管理，并不能保證符合資質(zhì)要求的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)中的從業(yè)人員一定具備從事相應(yīng)招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的專業(yè)技術(shù)水平。此外，由于勞動關(guān)系雙方利益不一致以及勞動關(guān)系的契約化，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與從業(yè)人員之間的委托代理問題主要通過契約中的激勵約束機(jī)制解決，委托人的監(jiān)督成本較高。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理只能降低招標(biāo)人與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之間第一層委托代理關(guān)系的代理成本，而由于較高的監(jiān)督成本和剩余損失的存在，第二層委托代理關(guān)系的代理成本較高。而在市場經(jīng)濟(jì)體制下對招標(biāo)師資格進(jìn)行管理，提高了招標(biāo)從業(yè)人員自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，降低了因從業(yè)人員決策而產(chǎn)生的剩余損失。因此，在市場經(jīng)濟(jì)體制下采取招標(biāo)師資格管理的行業(yè)管理模式，委托代理成本較低。另外，通過招標(biāo)師資格管理，將招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的聲譽(yù)作為約束機(jī)制，提高了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)采取道德風(fēng)險行為被發(fā)現(xiàn)后需要付出的代價從而降低了道德風(fēng)險行為發(fā)生的可能性，進(jìn)而降低了代理成本。與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理相比，招標(biāo)師資格管理更好地體現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利相一致的原則。它將責(zé)任主體落實到個人身上，在建立了完善的行業(yè)誠信體系和個人信譽(yù)機(jī)制的前提下，個人的不誠信行為將對其聲譽(yù)造成嚴(yán)重?fù)p害，增加其之后從事招標(biāo)代理工作的成本。對于嚴(yán)重的違紀(jì)違法行為，個人職業(yè)資格的管理部門甚至可以取消證書登記，并由發(fā)證機(jī)構(gòu)收回其執(zhí)業(yè)證書。
（二）信號顯示作用
信號顯示理論有助于解決招標(biāo)代理行業(yè)的委托—代理問題，降低代理成本。邁克爾·斯彭斯的信號發(fā)送理論認(rèn)為：在勞動力市場上，雇主和雇員存在著信息不對稱，雇員更了解自身生產(chǎn)力水平和素質(zhì)，與雇主相比，存在著信息優(yōu)勢。作為信號的文憑或證書有助于減少雇主對雇員生產(chǎn)能力評價的不確定性，有助于改善勞動力市場上雇主與雇員的信息不對稱狀況，從而提高勞動力市場的運行效率。
信息優(yōu)勢的一方通過制造或顯示市場信號使信息劣勢的一方確信他們的能力或其產(chǎn)品的價值和質(zhì)量。只有存在充分的信號成本差別時，信號顯示才能成功。不同能力的人接受教育的成本不同，接受教育的成本與個人能力成反比。由于雇員面臨報酬和就業(yè)機(jī)會等方面的巨大差別，能力較高的個人愿意支付相應(yīng)成本，選擇接受更高等的教育和考取相應(yīng)證書，因此教育水平或證書可以作為社會成員生產(chǎn)率和素質(zhì)的信號。因此，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理和招標(biāo)師資格管理都能起到信號顯示的作用，但兩者相比，又存在著不同特點。
對于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)的認(rèn)定，主要對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資金規(guī)模、財務(wù)狀況、業(yè)績等作出了要求。但招標(biāo)代理行業(yè)屬于咨詢服務(wù)業(yè)，服務(wù)類產(chǎn)品不同于有形的工程和貨物，具有無形性和差異性，提供服務(wù)類產(chǎn)品的專職人員技術(shù)水平直接決定著服務(wù)類產(chǎn)品的質(zhì)量。由于從事具體招標(biāo)代理業(yè)務(wù)人員的不同，具有相當(dāng)財務(wù)能力、營業(yè)額和業(yè)績的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)水平不一定相同，提供的招標(biāo)代理服務(wù)的質(zhì)量也會具有差異性。因此，對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)的管理雖然能夠作為機(jī)構(gòu)資金規(guī)模、營業(yè)額、業(yè)績等硬件條件的顯示信號，卻不能說明具體從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的專職人員的專業(yè)技術(shù)水平，進(jìn)而也不能保證提供的服務(wù)的質(zhì)量。相比于從業(yè)人員資格管理，機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理的信號顯示作用較弱。而招標(biāo)師資格管理直接對從業(yè)人員資格進(jìn)行管理，要求從業(yè)人員通過招標(biāo)師職業(yè)考試認(rèn)證，符合市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下對招標(biāo)代理業(yè)務(wù)職業(yè)能力的要求，說明從業(yè)人員具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)水平，進(jìn)而保證從業(yè)人員提供的招標(biāo)代理服務(wù)質(zhì)量。因此，招標(biāo)師資格管理的信號顯示作用更強(qiáng)。
（三）競爭性
招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理發(fā)展時間較長，隨著資質(zhì)管理的推廣，一些弊端也顯現(xiàn)出來，由于行業(yè)準(zhǔn)入門檻低，致使近幾年出現(xiàn)了大批代理機(jī)構(gòu)，招投標(biāo)市場已漸漸達(dá)到飽和狀態(tài)，在巨大的競爭壓力下，掛靠或出借資質(zhì)、壓低代理收費標(biāo)準(zhǔn)、暗箱操作等不正當(dāng)競爭行為涌現(xiàn)，為招投標(biāo)行業(yè)的健康發(fā)展埋下了隱患。
而后起的個人資格管理在競爭性方面則表現(xiàn)出了一定的優(yōu)勢。在個人資格管理方面，設(shè)定了繼續(xù)教育、業(yè)績情況等作為能力考核指標(biāo)，這可以促進(jìn)招標(biāo)師的自我提升以及招標(biāo)師橫向競爭。在個人資格認(rèn)證之后，招標(biāo)業(yè)務(wù)的責(zé)任主體更多為個人，賞罰機(jī)制更加具有針對性，責(zé)任權(quán)利義務(wù)明晰，這也為招標(biāo)師自我約束、自我提升提供了動力。
（四）信用制度主體轉(zhuǎn)變
從對企業(yè)資質(zhì)的管理到對個人資格的管理，是我國信用制度經(jīng)歷的從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的變遷，也是社會發(fā)展的必然趨勢。在新舊經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中，信用制度沒有有效銜接，導(dǎo)致信用建設(shè)出現(xiàn)“真空地帶”，使得經(jīng)濟(jì)活動無所適從，影響了信用制度的“可信度”與“約束力”。此時，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證就具有一定的必要性，因為政府部門代表公眾利益進(jìn)行市場準(zhǔn)入和清出管理，具有公信力和制約力，有利于維護(hù)招投標(biāo)市場的“公開、公平、誠信、守法”的經(jīng)濟(jì)秩序。
但是隨著社會轉(zhuǎn)型的深入，誠信體系不斷趨于完善，資質(zhì)管理的重點也向個人資格方面轉(zhuǎn)移。信用制度規(guī)則作為制約、規(guī)范人們行為的一種約束機(jī)制，使人們能夠?qū)ξ磥硇纬煞€(wěn)定的預(yù)期。信用主體在依據(jù)這一制度規(guī)則調(diào)整自己行為的同時,也能合理地預(yù)測他人的行為,這就大大減少了個人決策的不確定性,減少了人與人之間的交易成本。個人信用制度將成為社會誠信制度的核心,完善高效的個人信用制度是建立我國社會誠信體系的突破口。當(dāng)今社會人員的流動性普遍增強(qiáng)，對個人資格的動態(tài)監(jiān)管的可行性要高于對機(jī)構(gòu)的資質(zhì)監(jiān)管，而且加強(qiáng)對個人資格管理也符合市場發(fā)展與國際化的趨勢。
招標(biāo)投標(biāo)是經(jīng)濟(jì)活動的重要一環(huán)，其規(guī)范性和程序性提高了我國經(jīng)濟(jì)運行的效率。經(jīng)過資質(zhì)認(rèn)證的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以其專業(yè)性、規(guī)模性和規(guī)范性在我國招標(biāo)投標(biāo)實踐中扮演了重要的角色。招標(biāo)師資格認(rèn)證是隨著市場經(jīng)濟(jì)制度的成熟完善逐漸發(fā)展起來的，相比招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理而言，在減少委托代理成本、體現(xiàn)信號顯示作用、增強(qiáng)良性競爭和建立個人信用體系方面更具有優(yōu)勢，也更適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
來源：《招標(biāo)采購管理》 作者：趙勇 許雨婷 孟佳昕 單位：國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所
近30年來,我國招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)發(fā)展迅猛，2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布實施為我國招標(biāo)投標(biāo)制度奠定了法律基礎(chǔ)，行業(yè)的資質(zhì)資格管理隨之不斷發(fā)展。最初我國對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實行資質(zhì)管理，這在一定時間內(nèi)催生了很多規(guī)模大、資質(zhì)齊全的招標(biāo)代理公司。近些年，在推行招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證的同時，國家也開始重視對于招標(biāo)采購從業(yè)人員的資格管理。相比于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理，對人員的資格管理更加符合發(fā)展的趨勢。
一、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理及其理論依據(jù)
（一）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的起源
新中國招標(biāo)投標(biāo)實踐，起源于20世紀(jì)80年代初期。1980年，國務(wù)院在《關(guān)于開展和保護(hù)社會主義競爭的暫行規(guī)定》中首次提出可以試行招標(biāo)投標(biāo)。我國最初的招標(biāo)投標(biāo)活動，主要是利用世界銀行貸款投資項目采購的招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)。1982年成立的中國技術(shù)進(jìn)出口總公司（中技國際招標(biāo)公司的前身）是中國第一家招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。2000年《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布正式確立了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的法律地位，招投標(biāo)制度得到了全面推行。
（二）委托—代理關(guān)系的理論分析及在招標(biāo)代理中的應(yīng)用
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第十三條規(guī)定，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立、從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會中介組織?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》中明確了招標(biāo)人的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，招標(biāo)人委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，在招標(biāo)代理權(quán)限范圍內(nèi)組織招標(biāo)工作。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是獨立于政府和企業(yè)之外，不僅要接受招標(biāo)人和投標(biāo)人的監(jiān)督，還要接受政府和社會的監(jiān)督以及執(zhí)業(yè)資質(zhì)考核和職業(yè)道德的約束。
1.法學(xué)視角下的委托—代理關(guān)系
從法律角度講，代理制度是民事法律上的一項重要制度,根據(jù)代理人究竟是以本人的名義還是他人的名義與第三人訂立合同、代理行為的法律后果由誰直接承受為標(biāo)準(zhǔn)，把代理分為直接代理和間接代理。根據(jù)《民法通則》的相關(guān)規(guī)定，我國的委托代理屬于直接代理?！逗贤ā返谒陌倭愣l規(guī)定：“受托人以自己的名義，在委托人的授權(quán)范圍內(nèi)與第三人訂立的合同，第三人在訂立合同時知道受托人與委托人之間的代理關(guān)系的，該合同直接約束委托人和第三人。由此可見，直接代理有兩大法律特征：一是代理人必須以被代理人的名義進(jìn)行代理活動，二是這種代理活動必須在合同授權(quán)范圍內(nèi)。另外，委托代理還具有如下特征：代理人由委托人自行選定；委托代理權(quán)由委托人授予。
2.經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的委托—代理關(guān)系
在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，委托—代理關(guān)系是指根據(jù)契約，一個或多個行為主體指定雇用另一些行為主體為其提供服務(wù)，并根據(jù)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付相應(yīng)的報酬。由于委托人和代理人雙方都追求效用最大化，代理人不會總是根據(jù)委托人的利益采取行動，由此產(chǎn)生代理成本。經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹森和麥克林將代理成本分為三部分:(1)委托人的監(jiān)督費用。它是指委托人用于限制和監(jiān)督代理人的行為而付出的費用。（2）代理人的擔(dān)保費用，即約束成本。它是指代理人保證不再損害委托人行為的費用。（3）剩余損失，又叫機(jī)會成本。它是指委托人因代理人的決策而產(chǎn)生的價值損失。
3.委托招標(biāo)中的雙層委托—代理關(guān)系
委托招標(biāo)，是指招標(biāo)人委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，在招標(biāo)代理權(quán)限范圍內(nèi)，以招標(biāo)人的名義組織招標(biāo)工作。其法律意義在于，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的代理行為以雙方約定的代理權(quán)限為限，招標(biāo)人對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的代理行為及其法律后果承擔(dān)民事責(zé)任。委托招標(biāo)屬于委托代理的范疇，當(dāng)招標(biāo)人委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招標(biāo)時,招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與招標(biāo)人之間存在雙層委托代理關(guān)系。第一層委托代理關(guān)系即招標(biāo)人明確具體的采購預(yù)算和需求后，將采購權(quán)利授予服務(wù)性中介性質(zhì)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，由其按照招標(biāo)人對標(biāo)的物數(shù)量、技術(shù)規(guī)格等方面的描述，履行各項具體采購事宜，招標(biāo)人只對招標(biāo)內(nèi)容、款項支付和驗收結(jié)算進(jìn)行必要的監(jiān)督。第二層委托代理關(guān)系即招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)明確具體的采購計劃后，通過職責(zé)分工將招標(biāo)采購工作委托給采購人員，由其負(fù)責(zé)編制招標(biāo)文件、發(fā)布采購信息公告、編制招標(biāo)采購情況書面報告等。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人只負(fù)責(zé)采購計劃的擬訂、采購項目的審批、款項支付的審批等。由于招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以及采購經(jīng)辦人員的利益不一致，使得每一級代理關(guān)系中都會產(chǎn)生委托代理成本。
（三）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理
現(xiàn)階段我國招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)主要分為三大類，分別由不同部門負(fù)責(zé)資質(zhì)審查。
一是由建設(shè)部管理的工程類招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)，分甲級、乙級和暫定資質(zhì)。二是由財政部管理的政府采購代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)，分甲級和乙級。三是由國家發(fā)展改革委管理的中央投資項目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)，分甲級和乙級、預(yù)備級。
二、招標(biāo)師制度的建立
2007年，人事部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《招標(biāo)采購專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)水平評價暫行規(guī)定》和《招標(biāo)師職業(yè)水平考試實施辦法》，標(biāo)志著我國招標(biāo)采購專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)水平評價制度正式建立。
2010年5月，國家開始對招標(biāo)師職業(yè)水平證書實行登記服務(wù)管理制度，建立了專門的中國招標(biāo)師登記服務(wù)系統(tǒng)，為全國招標(biāo)師提供網(wǎng)上注冊登記、考試成績查詢、電子證書頒發(fā)、從業(yè)監(jiān)督等一系列服務(wù)的平臺。受發(fā)改委的委托，中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會于2011年制定發(fā)布《招標(biāo)師職業(yè)繼續(xù)教育管理辦法》，并制定了招標(biāo)師繼續(xù)教育課程體系。通過對招標(biāo)師的繼續(xù)教育以及動態(tài)管理，保證從業(yè)人員具備良好的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德。
為落實《招標(biāo)投標(biāo)法》要求，進(jìn)一步提高招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)，強(qiáng)化職業(yè)責(zé)任，規(guī)范職業(yè)行為，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第十二條明確規(guī)定，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擁有一定數(shù)量的取得招標(biāo)職業(yè)資格的專業(yè)人員。2013年3月，人力資源和社會保障部及國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《招標(biāo)師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》，對依法從事招標(biāo)工作的專業(yè)技術(shù)人員，實行準(zhǔn)入類職業(yè)資格制度，納入全國專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格證書制度統(tǒng)一規(guī)劃。這是提高我國招標(biāo)師職業(yè)水平的重要保障，也是我國在資格認(rèn)證上與國際接軌的體現(xiàn)。
三、 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理與招標(biāo)師資格管理的特點分析
招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理屬于企業(yè)資質(zhì)審批，而招標(biāo)師資格管理屬于個人職業(yè)資格管理。企業(yè)資質(zhì)審批早于職業(yè)資格注冊制度，形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代，體現(xiàn)了政府對行業(yè)和企業(yè)活動的直接干預(yù)，是政府行政職能介入社會微觀經(jīng)濟(jì)活動的一種表現(xiàn)。
個人職業(yè)資格制度是政府對某些責(zé)任較大、社會通用性較強(qiáng)、關(guān)系公共利益的專業(yè)或工種實行的針對個人的市場準(zhǔn)入控制。該制度打破了過去我國計劃經(jīng)濟(jì)模式下高度集中、統(tǒng)一管理、統(tǒng)包統(tǒng)配、統(tǒng)一工資待遇的“職稱”管理模式，是適應(yīng)社會主義市場需要,政府依法進(jìn)行準(zhǔn)入控制的科學(xué)管理制度。
以下將從四個方面對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理和招標(biāo)師個人資格管理的特點進(jìn)行分析，力求能對招標(biāo)行業(yè)資質(zhì)資格管理提供一些思路。
（一）委托—代理問題
招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與招標(biāo)人之間存在雙層委托代理關(guān)系，第一層為招標(biāo)人委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購，第二層為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)將招標(biāo)采購工作委托給具體的經(jīng)辦人員。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)采購的委托代理成本相對較大。勞動關(guān)系的市場化和契約化是市場經(jīng)濟(jì)的兩大特點。市場化主要表現(xiàn)為勞動者自主擇業(yè)、用人單位自主用工，勞動關(guān)系雙方雙向選擇，市場在勞動力配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。契約化主要表現(xiàn)為勞動關(guān)系雙方就工資、工時、勞動條件等問題進(jìn)行談判和磋商，契約明確雙方權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。由于市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下從業(yè)人員的流動性增強(qiáng)，從事招標(biāo)代理工作的專職人員可以自由擇業(yè)，從一個招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)到另一機(jī)構(gòu)任職，甚至轉(zhuǎn)換職業(yè)。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證屬于企業(yè)資質(zhì)審批，更多的具有政府行政審批的特點。在市場經(jīng)濟(jì)體制下對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)進(jìn)行管理，并不能保證符合資質(zhì)要求的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)中的從業(yè)人員一定具備從事相應(yīng)招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的專業(yè)技術(shù)水平。此外，由于勞動關(guān)系雙方利益不一致以及勞動關(guān)系的契約化，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與從業(yè)人員之間的委托代理問題主要通過契約中的激勵約束機(jī)制解決，委托人的監(jiān)督成本較高。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理只能降低招標(biāo)人與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之間第一層委托代理關(guān)系的代理成本，而由于較高的監(jiān)督成本和剩余損失的存在，第二層委托代理關(guān)系的代理成本較高。而在市場經(jīng)濟(jì)體制下對招標(biāo)師資格進(jìn)行管理，提高了招標(biāo)從業(yè)人員自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，降低了因從業(yè)人員決策而產(chǎn)生的剩余損失。因此，在市場經(jīng)濟(jì)體制下采取招標(biāo)師資格管理的行業(yè)管理模式，委托代理成本較低。另外，通過招標(biāo)師資格管理，將招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的聲譽(yù)作為約束機(jī)制，提高了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)采取道德風(fēng)險行為被發(fā)現(xiàn)后需要付出的代價從而降低了道德風(fēng)險行為發(fā)生的可能性，進(jìn)而降低了代理成本。與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理相比，招標(biāo)師資格管理更好地體現(xiàn)了責(zé)、權(quán)、利相一致的原則。它將責(zé)任主體落實到個人身上，在建立了完善的行業(yè)誠信體系和個人信譽(yù)機(jī)制的前提下，個人的不誠信行為將對其聲譽(yù)造成嚴(yán)重?fù)p害，增加其之后從事招標(biāo)代理工作的成本。對于嚴(yán)重的違紀(jì)違法行為，個人職業(yè)資格的管理部門甚至可以取消證書登記，并由發(fā)證機(jī)構(gòu)收回其執(zhí)業(yè)證書。
（二）信號顯示作用
信號顯示理論有助于解決招標(biāo)代理行業(yè)的委托—代理問題，降低代理成本。邁克爾·斯彭斯的信號發(fā)送理論認(rèn)為：在勞動力市場上，雇主和雇員存在著信息不對稱，雇員更了解自身生產(chǎn)力水平和素質(zhì)，與雇主相比，存在著信息優(yōu)勢。作為信號的文憑或證書有助于減少雇主對雇員生產(chǎn)能力評價的不確定性，有助于改善勞動力市場上雇主與雇員的信息不對稱狀況，從而提高勞動力市場的運行效率。
信息優(yōu)勢的一方通過制造或顯示市場信號使信息劣勢的一方確信他們的能力或其產(chǎn)品的價值和質(zhì)量。只有存在充分的信號成本差別時，信號顯示才能成功。不同能力的人接受教育的成本不同，接受教育的成本與個人能力成反比。由于雇員面臨報酬和就業(yè)機(jī)會等方面的巨大差別，能力較高的個人愿意支付相應(yīng)成本，選擇接受更高等的教育和考取相應(yīng)證書，因此教育水平或證書可以作為社會成員生產(chǎn)率和素質(zhì)的信號。因此，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理和招標(biāo)師資格管理都能起到信號顯示的作用，但兩者相比，又存在著不同特點。
對于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)的認(rèn)定，主要對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資金規(guī)模、財務(wù)狀況、業(yè)績等作出了要求。但招標(biāo)代理行業(yè)屬于咨詢服務(wù)業(yè)，服務(wù)類產(chǎn)品不同于有形的工程和貨物，具有無形性和差異性，提供服務(wù)類產(chǎn)品的專職人員技術(shù)水平直接決定著服務(wù)類產(chǎn)品的質(zhì)量。由于從事具體招標(biāo)代理業(yè)務(wù)人員的不同，具有相當(dāng)財務(wù)能力、營業(yè)額和業(yè)績的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)水平不一定相同，提供的招標(biāo)代理服務(wù)的質(zhì)量也會具有差異性。因此，對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)的管理雖然能夠作為機(jī)構(gòu)資金規(guī)模、營業(yè)額、業(yè)績等硬件條件的顯示信號，卻不能說明具體從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)的專職人員的專業(yè)技術(shù)水平，進(jìn)而也不能保證提供的服務(wù)的質(zhì)量。相比于從業(yè)人員資格管理，機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理的信號顯示作用較弱。而招標(biāo)師資格管理直接對從業(yè)人員資格進(jìn)行管理，要求從業(yè)人員通過招標(biāo)師職業(yè)考試認(rèn)證，符合市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下對招標(biāo)代理業(yè)務(wù)職業(yè)能力的要求，說明從業(yè)人員具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)水平，進(jìn)而保證從業(yè)人員提供的招標(biāo)代理服務(wù)質(zhì)量。因此，招標(biāo)師資格管理的信號顯示作用更強(qiáng)。
（三）競爭性
招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理發(fā)展時間較長，隨著資質(zhì)管理的推廣，一些弊端也顯現(xiàn)出來，由于行業(yè)準(zhǔn)入門檻低，致使近幾年出現(xiàn)了大批代理機(jī)構(gòu)，招投標(biāo)市場已漸漸達(dá)到飽和狀態(tài)，在巨大的競爭壓力下，掛靠或出借資質(zhì)、壓低代理收費標(biāo)準(zhǔn)、暗箱操作等不正當(dāng)競爭行為涌現(xiàn)，為招投標(biāo)行業(yè)的健康發(fā)展埋下了隱患。
而后起的個人資格管理在競爭性方面則表現(xiàn)出了一定的優(yōu)勢。在個人資格管理方面，設(shè)定了繼續(xù)教育、業(yè)績情況等作為能力考核指標(biāo)，這可以促進(jìn)招標(biāo)師的自我提升以及招標(biāo)師橫向競爭。在個人資格認(rèn)證之后，招標(biāo)業(yè)務(wù)的責(zé)任主體更多為個人，賞罰機(jī)制更加具有針對性，責(zé)任權(quán)利義務(wù)明晰，這也為招標(biāo)師自我約束、自我提升提供了動力。
（四）信用制度主體轉(zhuǎn)變
從對企業(yè)資質(zhì)的管理到對個人資格的管理，是我國信用制度經(jīng)歷的從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的變遷，也是社會發(fā)展的必然趨勢。在新舊經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中，信用制度沒有有效銜接，導(dǎo)致信用建設(shè)出現(xiàn)“真空地帶”，使得經(jīng)濟(jì)活動無所適從，影響了信用制度的“可信度”與“約束力”。此時，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證就具有一定的必要性，因為政府部門代表公眾利益進(jìn)行市場準(zhǔn)入和清出管理，具有公信力和制約力，有利于維護(hù)招投標(biāo)市場的“公開、公平、誠信、守法”的經(jīng)濟(jì)秩序。
但是隨著社會轉(zhuǎn)型的深入，誠信體系不斷趨于完善，資質(zhì)管理的重點也向個人資格方面轉(zhuǎn)移。信用制度規(guī)則作為制約、規(guī)范人們行為的一種約束機(jī)制，使人們能夠?qū)ξ磥硇纬煞€(wěn)定的預(yù)期。信用主體在依據(jù)這一制度規(guī)則調(diào)整自己行為的同時,也能合理地預(yù)測他人的行為,這就大大減少了個人決策的不確定性,減少了人與人之間的交易成本。個人信用制度將成為社會誠信制度的核心,完善高效的個人信用制度是建立我國社會誠信體系的突破口。當(dāng)今社會人員的流動性普遍增強(qiáng)，對個人資格的動態(tài)監(jiān)管的可行性要高于對機(jī)構(gòu)的資質(zhì)監(jiān)管，而且加強(qiáng)對個人資格管理也符合市場發(fā)展與國際化的趨勢。
招標(biāo)投標(biāo)是經(jīng)濟(jì)活動的重要一環(huán)，其規(guī)范性和程序性提高了我國經(jīng)濟(jì)運行的效率。經(jīng)過資質(zhì)認(rèn)證的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以其專業(yè)性、規(guī)模性和規(guī)范性在我國招標(biāo)投標(biāo)實踐中扮演了重要的角色。招標(biāo)師資格認(rèn)證是隨著市場經(jīng)濟(jì)制度的成熟完善逐漸發(fā)展起來的，相比招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理而言，在減少委托代理成本、體現(xiàn)信號顯示作用、增強(qiáng)良性競爭和建立個人信用體系方面更具有優(yōu)勢，也更適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
來源：《招標(biāo)采購管理》 作者：趙勇 許雨婷 孟佳昕 單位：國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所
