分值權(quán)重因項(xiàng)目而異 采購(gòu)結(jié)果須跟蹤評(píng)價(jià)
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發(fā)布日期：2014年09月19日
編者按 對(duì)于軟件采購(gòu)項(xiàng)目歸類(lèi)的問(wèn)題，業(yè)內(nèi)人士給出了服務(wù)類(lèi)和貨物類(lèi)兩個(gè)答案，他們一致認(rèn)為軟件開(kāi)發(fā)、維護(hù)和升級(jí)屬于服務(wù)類(lèi)，而直接從市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的標(biāo)準(zhǔn)軟件才為貨物類(lèi)。本文作者對(duì)作為服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目的軟件開(kāi)發(fā)采購(gòu)的采購(gòu)方式、評(píng)分方法、履約驗(yàn)收等幾方面進(jìn)行探討，從而喚起相關(guān)部門(mén)優(yōu)先采購(gòu)正版國(guó)產(chǎn)軟件的意識(shí)。
軟件開(kāi)發(fā)屬于服務(wù)類(lèi)采購(gòu)
對(duì)"服務(wù)"一詞，我國(guó)《政府采購(gòu)法》用了排除法將其定義為除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。《政府采購(gòu)品目分類(lèi)表》將其概括為印刷、出版，專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)、工程監(jiān)理、工程設(shè)計(jì)，信息技術(shù)的開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)，維修，保險(xiǎn)，租賃，交通工具的維護(hù)保障，會(huì)議，培訓(xùn)，物業(yè)管理和其他服務(wù)十一個(gè)大項(xiàng)，所以對(duì)它們獲取的過(guò)程就稱(chēng)之為服務(wù)采購(gòu)。由此，軟件開(kāi)發(fā)也應(yīng)在服務(wù)類(lèi)采購(gòu)的范疇。
國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位2013-2014年政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)中，計(jì)算機(jī)軟件屬于貨物類(lèi)采購(gòu)的指可以直接從市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的標(biāo)準(zhǔn)軟件等非定制開(kāi)發(fā)的商業(yè)軟件，不包括定制軟件和對(duì)購(gòu)買(mǎi)的標(biāo)準(zhǔn)軟件再進(jìn)行第二次開(kāi)發(fā)的軟件。絕大多數(shù)地區(qū)制定的政府集中采購(gòu)目錄明確將軟件開(kāi)發(fā)歸入服務(wù)類(lèi)，包括基礎(chǔ)軟件、應(yīng)用軟件、嵌入式軟件和信息安全軟件開(kāi)發(fā)服務(wù)。
與貨物、工程相比，服務(wù)有其獨(dú)有的特點(diǎn)。一是服務(wù)無(wú)形而貨物、工程有形。二是不同組織和個(gè)人所提供服務(wù)的品質(zhì)差異性較大。例如，兩家不同的軟件公司提供軟件開(kāi)發(fā)服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量是不同的，采購(gòu)人對(duì)他們的滿(mǎn)意度也不盡相同，而且有時(shí)服務(wù)還很難進(jìn)行簡(jiǎn)單的量化評(píng)價(jià)和比較。三是服務(wù)的不可儲(chǔ)存性等特點(diǎn)也不同于貨物和工程。例如，軟件開(kāi)發(fā)人員不在，就無(wú)法提供售后服務(wù)，服務(wù)不能儲(chǔ)存以待需要的時(shí)候使用。四是服務(wù)的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓也不像貨物和工程那樣簡(jiǎn)單、直接。五是服務(wù)的形式也不同于貨物和工程，它可能是在顧客提供的有形產(chǎn)品上所完成的活動(dòng)，也可以是無(wú)形產(chǎn)品的交付。
綜上所述，筆者認(rèn)為，采購(gòu)定制軟件和對(duì)購(gòu)買(mǎi)的標(biāo)準(zhǔn)軟件進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)均屬于服務(wù)類(lèi)采購(gòu)，而直接從市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)軟件等非定制開(kāi)發(fā)的商業(yè)軟件屬于貨物采購(gòu)。
政府采購(gòu)品目分類(lèi)表（服務(wù)類(lèi)）
序號(hào)品目名稱(chēng)
C01印刷、出版
C02專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)、工程監(jiān)理、工程設(shè)計(jì)
C03信息技術(shù)、信息管理軟件的開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)
C04維修
C05保險(xiǎn)
C06租賃
C0703交通工具的維護(hù)保障
C08會(huì)議
C09培訓(xùn)
C10物業(yè)管理
C99其他服務(wù)
正版國(guó)產(chǎn)軟件應(yīng)優(yōu)先采購(gòu)
財(cái)政部《2014年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)》第三條明確要求，繼續(xù)推動(dòng)各地將通用辦公軟件列入集中采購(gòu)目錄，做好正版軟件政府采購(gòu)工作。從目前情況來(lái)看，政府采購(gòu)軟件產(chǎn)品的流程仍然存在盲點(diǎn)。一部分政府機(jī)關(guān)花了購(gòu)買(mǎi)正版軟件和優(yōu)質(zhì)電腦的資金，卻沒(méi)能采購(gòu)到預(yù)裝正版軟件的電腦，而且暗箱操作的方法損害了采購(gòu)人的知情權(quán)，不僅造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失，也為政府機(jī)關(guān)的信息安全埋下了重大隱患。
因此，在日常采購(gòu)過(guò)程中，通用軟件是集中采購(gòu)目錄內(nèi)產(chǎn)品，必須通過(guò)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮職能作用，加強(qiáng)軟件正版化工作的控制和管理。一方面是提高全體工作人員使用正版軟件的自覺(jué)性；另一方面要幫助大家學(xué)會(huì)如何進(jìn)行正版軟件的采購(gòu)，怎樣使采購(gòu)更有效率，怎樣改進(jìn)軟件的使用管理，怎樣正確地安裝使用正版軟件。
除此之外，政府采購(gòu)還要優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)國(guó)產(chǎn)軟件。從微軟最新一代Win8操作系統(tǒng)在政府采購(gòu)中遇阻，到賽門(mén)鐵克、卡巴斯基等國(guó)外殺毒軟件從中央政府采購(gòu)單上消失，國(guó)產(chǎn)化成為最近政府軟件采購(gòu)市場(chǎng)的另一熱點(diǎn)話題。目前不少輿論擔(dān)心政府軟件采購(gòu)偏向本國(guó)軟件會(huì)違反WTO的公平原則，從而引起國(guó)際間的經(jīng)濟(jì)摩擦。其實(shí)，WTO的國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇并不適用于有關(guān)政府采購(gòu)的法律、規(guī)章或細(xì)則。政府在采購(gòu)過(guò)程中作為需求方，有權(quán)選擇相應(yīng)的供應(yīng)方。使用政府采購(gòu)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品是大多數(shù)國(guó)家扶持本國(guó)幼稚產(chǎn)業(yè)的重要手段之一。
政府采購(gòu)的首要目的是獲取安全可靠的產(chǎn)品，然后才是資金效率的提高和對(duì)本國(guó)幼稚產(chǎn)業(yè)的扶持。忽視了對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的要求而盲目采購(gòu)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品，無(wú)疑違反了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)律，必然造成社會(huì)資源配置的失效。所以，政府應(yīng)依據(jù)部門(mén)應(yīng)用的實(shí)際性能要求，結(jié)合我國(guó)軟件產(chǎn)品的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行采購(gòu)。關(guān)系國(guó)家信息安全的基礎(chǔ)軟件和安全軟件，應(yīng)優(yōu)先采用國(guó)產(chǎn)軟件；而其他類(lèi)型的軟件采購(gòu)，應(yīng)遵循非歧視原則，對(duì)所有的企業(yè)敞開(kāi)大門(mén)，采用同等的資格審查和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)；廣泛、及時(shí)公布采購(gòu)信息，并賦予供應(yīng)商同等享有采購(gòu)信息的權(quán)利；政府采購(gòu)的制度規(guī)定、采購(gòu)活動(dòng)及采購(gòu)過(guò)程應(yīng)保持較強(qiáng)的公開(kāi)性和較高的透明度，建立多品牌競(jìng)爭(zhēng)的格局。
采購(gòu)方式須按需選擇
《政府采購(gòu)法》雖然規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要方式，但也規(guī)定了"因特殊情況需要"的例外。筆者認(rèn)為，對(duì)于軟件開(kāi)發(fā)采購(gòu)方式的選擇，要大膽運(yùn)用該"例外"規(guī)定，要破除首要考慮公開(kāi)招標(biāo)的思維定式。因?yàn)楣_(kāi)招標(biāo)的優(yōu)越性得以發(fā)揮是有前提條件的，即市場(chǎng)上供應(yīng)商眾多、不同供應(yīng)商提供的產(chǎn)品基本具有同質(zhì)性、產(chǎn)品主要是有形的、產(chǎn)品成本信息具有對(duì)稱(chēng)性、委托代理風(fēng)險(xiǎn)較小、采購(gòu)對(duì)象不具有緊迫性。顯然，軟件采購(gòu)不完全滿(mǎn)足這些條件。
鑒于服務(wù)類(lèi)采購(gòu)項(xiàng)目大多具有無(wú)形、成本不確定且成本信息不對(duì)稱(chēng)、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，尤其是當(dāng)前我國(guó)服務(wù)類(lèi)中介組織尚不健全的情況下，服務(wù)類(lèi)采購(gòu)方式的選擇應(yīng)側(cè)重于按需采用的原則。
按需采用原則就是要根據(jù)服務(wù)類(lèi)品目的不同特點(diǎn)，靈活選擇采購(gòu)方式。筆者認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)性談判和邀請(qǐng)招標(biāo)方式相對(duì)于公開(kāi)招標(biāo)方式更適合于軟件采購(gòu)項(xiàng)目。對(duì)于技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求的軟件開(kāi)發(fā)服務(wù)，宜采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式；對(duì)于供應(yīng)商有限，產(chǎn)品具有同質(zhì)性的，宜采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式。實(shí)踐中也經(jīng)常存在軟件采購(gòu)項(xiàng)目由公開(kāi)招標(biāo)方式改為其他方式的情況。按需采用原則不僅有利于避免采購(gòu)方式在執(zhí)行中的變更而使工作被動(dòng)，而且有利于提高采購(gòu)效率和維護(hù)政府采購(gòu)的嚴(yán)肅性。
使用綜合評(píng)分法著眼"規(guī)范"
綜合評(píng)分法是軟件政府采購(gòu)中運(yùn)用較為廣泛的評(píng)標(biāo)方法之一，但使用中不能客觀地確定不同評(píng)標(biāo)因素的分值權(quán)數(shù)和每一分項(xiàng)應(yīng)得的分值的問(wèn)題，給軟件采購(gòu)工作帶來(lái)不小的難度。針對(duì)這個(gè)難題，筆者認(rèn)為，要科學(xué)而規(guī)范地用好綜合評(píng)分法，應(yīng)嚴(yán)格把握兩個(gè)核心環(huán)節(jié)。
首先是對(duì)癥下藥，梳理出不同軟件采購(gòu)項(xiàng)目須重點(diǎn)把握的評(píng)標(biāo)因素。例如，通用類(lèi)的軟件采購(gòu)項(xiàng)目不必或較少考慮供應(yīng)商調(diào)試、培訓(xùn)等因素；而專(zhuān)用類(lèi)軟件采購(gòu)項(xiàng)目則需考慮調(diào)試、培訓(xùn)因素。采購(gòu)人或其采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等在考慮評(píng)標(biāo)因素時(shí)，要確保采購(gòu)質(zhì)量的優(yōu)良，選準(zhǔn)最佳的中標(biāo)或成交商，就必須科學(xué)合理地確定出各種評(píng)標(biāo)因素，而且在評(píng)標(biāo)之前，就必須將這些影響評(píng)標(biāo)結(jié)果的評(píng)標(biāo)因素全部確定下來(lái)，并作為招標(biāo)文件的一項(xiàng)內(nèi)容公布給潛在供應(yīng)商，以讓他們能夠及時(shí)地對(duì)各個(gè)評(píng)標(biāo)因素作出實(shí)質(zhì)性的響應(yīng)，從而使采購(gòu)工作更加客觀公正。從實(shí)際工作來(lái)看，在正常的評(píng)標(biāo)活動(dòng)中，一般要考慮到的評(píng)標(biāo)因素大致有：公司評(píng)價(jià)、技術(shù)解決方案、項(xiàng)目的管理和實(shí)施，培訓(xùn)和售后服務(wù)以及價(jià)格等。
其次是尋求價(jià)格、技術(shù)的最佳結(jié)合點(diǎn)，確定具體分值權(quán)重。在明確了具體的評(píng)標(biāo)因素后，接下來(lái)的核心工作就是要考慮和評(píng)價(jià)每個(gè)評(píng)標(biāo)因素對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果的影響力大小，并按其重要性程度的高低排成一定的次序，分別給予其大小不一的權(quán)值。對(duì)核心和關(guān)鍵性因素，要賦予其較高的權(quán)值比例，如技術(shù)解決方案等，而對(duì)一般性、影響力不大的因素，則給予較小的權(quán)值。
四招做好履約驗(yàn)收
《政府采購(gòu)法》第四十一條對(duì)驗(yàn)收環(huán)節(jié)做了以下規(guī)定，采購(gòu)人或者其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)供應(yīng)商履約的驗(yàn)收。大型或者復(fù)雜的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作。驗(yàn)收方成員應(yīng)當(dāng)在驗(yàn)收書(shū)上簽字，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)于軟件開(kāi)發(fā)采購(gòu)項(xiàng)目的驗(yàn)收工作，筆者建議從以下四個(gè)方面入手。
一是推行分段驗(yàn)收約定，按采購(gòu)合同約定的付款條件和付款期限進(jìn)行分階段驗(yàn)收，并出具分段驗(yàn)收?qǐng)?bào)告書(shū)。在軟件開(kāi)發(fā)合同的簽訂階段就提出軟件驗(yàn)收項(xiàng)目和驗(yàn)收通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)；在軟件的需求評(píng)審階段, 仔細(xì)審閱軟件的需求規(guī)格說(shuō)明書(shū),指出不利于測(cè)試和可能存在歧義的描述；在開(kāi)發(fā)方開(kāi)發(fā)完軟件并經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)方內(nèi)部仔細(xì)的測(cè)試后,對(duì)完成的軟件進(jìn)行驗(yàn)收測(cè)試，提供完整的錯(cuò)誤報(bào)告，提交給采購(gòu)人, 由采購(gòu)人根據(jù)之前簽訂的開(kāi)發(fā)合同中相應(yīng)的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)判斷是否進(jìn)行驗(yàn)收。
二是引入第三方獨(dú)立驗(yàn)收。由于第三方不代表采購(gòu)人利益，可以客觀、公正地組織驗(yàn)收，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并有效解決驗(yàn)收中存在的問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)合同雙方合法權(quán)益。第三方驗(yàn)收機(jī)構(gòu)可以根據(jù)不同驗(yàn)收標(biāo)的成立不同的驗(yàn)收小組，有針對(duì)性地選擇專(zhuān)業(yè)人員，從而實(shí)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)、驗(yàn)收、使用和付款四權(quán)分離，確保驗(yàn)收質(zhì)量。
三是構(gòu)建簽約供應(yīng)商的跟蹤信用評(píng)價(jià)體系。該體系的主要功能是將軟件服務(wù)供應(yīng)商的履約表現(xiàn)通過(guò)指標(biāo)量化并打分，再根據(jù)分值的高低將供應(yīng)商區(qū)分為不同等級(jí)，作為決定供應(yīng)商是否退出供應(yīng)商庫(kù)或參加政府采購(gòu)活動(dòng)的主要參考依據(jù)之一，從而約束供應(yīng)商行為，鼓勵(lì)供應(yīng)商認(rèn)真履約、提高服務(wù)質(zhì)量。
四是完善服務(wù)類(lèi)政府采購(gòu)的信息反饋制度。該制度有助于及時(shí)、全面了解和掌握履約情況，減少投訴和工作失誤，有針對(duì)性地提高采購(gòu)質(zhì)量和資金使用效益，有助于備案各服務(wù)類(lèi)采購(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，防范與避免前期采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)重演。
來(lái)源：政府采購(gòu)信息報(bào)
