防治圍串標行為的對策建議
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發(fā)布日期：2014年09月23日
圍串標行為是指招投標參與主體（招標人、投標人、招標代理機構(gòu)、評標委員會、監(jiān)管機構(gòu)等）為了達到中標目的，相互串通投標報價、排斥公平競爭，損害國家利益、社會公共利益或者其他的合法權(quán)益的行為。其中，圍標行為是指投標人之間的串通投標，與其是否達到控制中標結(jié)局無關(guān)；串標行為是指投標人與招標人、招標代理機構(gòu)、評標專家、監(jiān)管機構(gòu)之間串通投標。圍串標行為違背了“公正、公平、公開”的招標投標市場競爭原則，是法律明令禁止的違法行為，不僅擾亂了招投標市場秩序，破壞公平競爭環(huán)境，而且阻礙了企業(yè)良性發(fā)展，助長腐敗行為蔓延。此外，圍串標行為的參與者通常僅著眼于利益，增加了項目管理難度，危及工程質(zhì)量安全。因此，有必要深入剖析圍串標行為的手段和成因，并提出對策。
一、圍串標行為的現(xiàn)狀
從全國看，自2009年11月全國開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作以來，截至2012年3月底，全國共查處工程建設(shè)領(lǐng)域違紀違法案件21766件，涉及招標投標環(huán)節(jié)的3305件，涉及圍串標行為的案件占到了相當?shù)谋壤?
從浙江省看，本課題組通過多方調(diào)研，省重點工程建設(shè)招投標市場中圍串標的基本狀況是：2002～2012年，立案36起涉嫌圍串標行為的案件，其中查處確認違法并作出行政處罰的有28起；查處確認違法但由于違法案件過去數(shù)年而沒有處罰的有2起；調(diào)查后不構(gòu)成圍串標行為的有1起，還有5起尚在調(diào)查中。
查處的圍串標行為的主要表現(xiàn)有：投標文件存在非正常一致情況,標書由同一人編制,報價呈規(guī)律性變化、投標文件混裝、投標保證金、購買標書的費用以及交易費均由同一單位支付,不同單位與同一單位組成聯(lián)合體投標等。
從課題組外出調(diào)研和邀請座談中獲得的定性調(diào)查結(jié)果來看，浙江省招標投標市場中存在幾類典型的圍串標行為：一是招標人的串通投標行為。如濫用決策權(quán)、審批權(quán)，違規(guī)插手干預(yù)工程建設(shè)項目招標投標活動；在招標文件中設(shè)置不合理條款限制或排斥潛在投標人，幫助特定投標人中標；向特定投標人泄露標底、技術(shù)指標參數(shù)等保密事項，擅自改變招標條件或定標辦法等。二是評標專家在評標中為特定投標人打高分或壓低其他投標人的評分。三是投標人之間采取“投標聯(lián)盟”、“有償陪標”、“輪流坐莊”等方式串通投標，掛靠多家企業(yè)、借用他人資質(zhì)等開展圍串標行為。
二、圍串標行為的成因
一是法律法規(guī)配套制度建設(shè)不夠完善。一方面缺乏結(jié)合行業(yè)實際、具有可操作性的配套制度，另一方面現(xiàn)行配套制度存在不統(tǒng)一、相互矛盾、甚至與法律法規(guī)相抵觸的情形。
二是市場誠信體系建設(shè)不夠健全。我國誠信體系建設(shè)起步較晚，目前在信息采集、評價標準、范圍應(yīng)用、評價機構(gòu)考核管理、信用信息公開等方面，全國尚未形成統(tǒng)一的平臺。我國當前還缺乏企業(yè)信用管理方面的制度和規(guī)章。除個別大型企業(yè)比較注重品牌形象、信用管理、企業(yè)文化外，相當一部分投標人只注重短期效益而不是長期效益，對企業(yè)自身的信用建設(shè)未引起高度的重視。
三是行政監(jiān)管不夠有力，懲戒不夠到位。在客觀上，由于圍串標行為的表現(xiàn)形式多種多樣，具有很強的偽裝性、隱蔽性，給調(diào)查取證和事實認定工作帶來一定的困難和行政成本，不利于行政監(jiān)管工作的開展；在主觀上，部分地方政府部門不同程度地與本地區(qū)、本行業(yè)的承包企業(yè)存在利益關(guān)系，開展行政監(jiān)管工作和進行懲戒的積極主動性不足。另外，在行政監(jiān)管中，評標專家管理也存在著一些不容忽視的問題。首先，現(xiàn)有評標專家?guī)鞂υu標專家缺乏統(tǒng)一的認定標準和程序，專家良莠不齊，影響評標質(zhì)量；其次，各評標專家?guī)煜鄬Ψ忾]，一些專家?guī)鞄烊萦邢?，評標專家容易被操縱，專家的公正性受到質(zhì)疑；最后，評標過程不甚合理，專家在過短的限定時間內(nèi)無法通覽標書，只能憑有限的信息做出判斷。
四是市場公平競爭環(huán)境不佳。目前，國內(nèi)大多數(shù)投標企業(yè)是以價格差異作為主要手段進行非有效競爭甚至惡性競爭，經(jīng)濟效益無法與經(jīng)營規(guī)模同步增長，且招標投標活動過程中的一些違規(guī)操作和監(jiān)管不到位等問題使得部分企業(yè)無法通過合法手段獲得工程。為謀取經(jīng)濟利益，一些投標企業(yè)鋌而走險地采取圍串標行為。
此外，地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷嚴重，信息披露程度低等也是誘發(fā)圍串標行為的重要因素。
三、防治圍串標行為的對策建議
（一）深化信息工程，大力推行電子招標投標
電子招標投標是一項以電子信息網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范的招標投標信息體系的高新技術(shù)，實質(zhì)是對傳統(tǒng)紙質(zhì)招標投標形式的電子化，以高新信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)落實法律法規(guī)和業(yè)務(wù)規(guī)范，以電子信息技術(shù)構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的招標投標信息體系。從國內(nèi)外實踐效果看，電子招標投標在防治圍串標方面具有顯著優(yōu)勢，其能有效降低交易成本，提高招投標質(zhì)量和效率，規(guī)范招投標活動，落實與招投標相關(guān)的法律法規(guī)，提升監(jiān)管水平，防止和減少腐敗現(xiàn)象。
（二）深化信用工程，加快構(gòu)筑招投標市場信用體系
一是建立較為完善的企業(yè)信用體系。按照從地方到中央，從行業(yè)到綜合管理部門的路徑，分地區(qū)、分部門逐步建立全國統(tǒng)一的招投標信用信息數(shù)據(jù)庫。但凡在招投標活動中有違法違規(guī)行為被相關(guān)部門查處的或有其他失信行為的單位或自然人均需被記入信用檔案，作為資格審查、評標階段對投標人進行信用評價的重要依據(jù)和對投標人是否符合市場準入的條件之一。
二是強化信用信息公開。制定公開的范圍和目錄，負責公開的部門和公開的平臺，便于社會公眾查詢和了解。對不按規(guī)定公開相關(guān)信息的責任單位和直接責任人，要做出必要的處理。
三是強化信用信息應(yīng)用。在評標方法中體現(xiàn)企業(yè)的誠信狀況，對圍串標行為當事人的處罰信息及時公開，并記入信用檔案，廣泛應(yīng)用信用信息，對信用狀況較差的企業(yè)限制其參與招投標活動，讓守信者受益，使信用環(huán)境不斷得到優(yōu)化。
（三）深化監(jiān)管工程，創(chuàng)新招投標行政監(jiān)管體制
一是加大監(jiān)管力度。建立以發(fā)展和改革部門牽頭，其他監(jiān)管部門參與的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，以提高調(diào)查和處理圍串標行為的力度。加大對圍串標企業(yè)和相關(guān)參與人員的懲罰力度，從嚴處罰，提高其違法成本，從而杜絕圍串標等違規(guī)行為。
二是推進管辦分離。正確定位行業(yè)監(jiān)管部門的責任和義務(wù)，把應(yīng)該由市場交易的事務(wù)交由第三方招投標交易場所去完成，行政監(jiān)管部門不得與招投標交易場所存在隸屬關(guān)系。
三是推行項目全過程監(jiān)管。把好事前監(jiān)督關(guān)，嚴格審核招標公告、資格預(yù)審公告、審批招標方案，做好招標文件備案等工作。把好事中監(jiān)督關(guān)，圍繞投標文件的遞交與接收、開標、評標、中標和合同的簽訂等事項進行監(jiān)管。把好事后監(jiān)督關(guān)，嚴格落實招投標情況書面報告制度，加強履約情況的跟蹤檢查和重點抽查，對履約情況記錄信用檔案并給予公開，便于社會查詢監(jiān)督；加強竣工驗收審計，對于審計過程中重點關(guān)注企業(yè)的資金流向；對于發(fā)現(xiàn)的圍串標問題要及時移交監(jiān)管部門查處。
四是推進聯(lián)保機制。聯(lián)保機制本質(zhì)上降低了投標企業(yè)參與投標的成本，促使更多的企業(yè)參與競爭，通過增加投標人數(shù)量而促使原有圍標同盟瓦解。聯(lián)保機制實行“一票否決制”，使得投標企業(yè)在出借、掛靠資質(zhì)時更加謹慎，以免因掛靠或出借資質(zhì)的單位或個人的違規(guī)拖累本企業(yè)。在收退聯(lián)保保證金時，第三方機構(gòu)嚴格核對企業(yè)的銀行基本賬戶信息，規(guī)范了投標保證金的收退環(huán)節(jié)，使得那些掛靠、冒用他人名義投標的單位不能使用自己資金繳納投標保證金，也杜絕了個別招標人或招標代理機構(gòu)在投標保證金環(huán)節(jié)出現(xiàn)圍串標行為的可能，增大了違規(guī)企業(yè)或個人的圍串標成本。第三方機構(gòu)對已辦理聯(lián)保證明的潛在投標人名單嚴格保密，在項目開標前才將其交給招標人或招標代理，從而使不法之徒無法利用投標人名單開展與圍串標行為相關(guān)聯(lián)的工作，增大了圍串標行為的難度。
五是加強評標專家管理。加強評標專家?guī)斓慕ㄔO(shè)，嚴格資格審查。完善評標專家的考核機制，推行動態(tài)管理。加強對評標專家的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育。
（四）深化法制工程，修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)配套制度
一是解決與現(xiàn)行招投標相關(guān)的各類規(guī)定的統(tǒng)一性問題。法制部門需進一步加強對涉及招投標活動配套制度的宏觀管理，切實解決制度統(tǒng)一性問題。明確規(guī)定省以下原則上不出臺涉及招投標實體性權(quán)利義務(wù)的有關(guān)規(guī)定，如必須出臺規(guī)范性文件的，需嚴格按照相關(guān)規(guī)定進行合法性審查。
二是進一步完善與行政監(jiān)督相關(guān)的制度建設(shè)。強化招投標信息公開的制度建設(shè)，制定行政執(zhí)法責任追究制度，制定與招投標法律法規(guī)一致的投訴、舉報、質(zhì)疑及接受、處理等相關(guān)規(guī)定。
三是進一步完善招投標活動各參與主體相關(guān)從業(yè)人員權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。通過具有針對性和可操作性的條文，對從事招投標活動的個體行為權(quán)利義務(wù)加以明確。
四是進一步細化圍串標行為的界定。通過制定相關(guān)配套制度明確界定招標人（招標代理機構(gòu)）與投標人之間、投標人之間、評標專家與投標人之間可能存在的圍串標行為。
來源：《招標采購管理》 浙江省發(fā)改委課題組
