公共資源交易市場存在的問題及對策
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發(fā)布日期：2014年09月23日
建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要，是建立健全懲治和預防腐敗體系的必然要求，也是構建工程治理長效機制的重要舉措。十八屆三中全會提出，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。結合寧夏公共資源交易體制改革與實踐工作體會，本人就當前公共資源交易市場存在的突出問題及對策談幾點認識。
一、存在的問題
當前，公共資源交易領域主要存在以下突出問題。
（一）招標人強勢干預
有的招標人利用項目法人負責制優(yōu)勢，一是在投標人資質、技術商務要求以及評審標準上，采取設立門檻、制定歧視性條款、與投標人串標等多種方式“排除異己”；二是在信息公開上搞“封鎖”或“截留”，如縮短報名及領取文件時間，或不按規(guī)定公開關鍵信息等；三是在評標會現(xiàn)場暗示甚至公開誘導專家評委與招標人保持所謂“一致性”；四是要求與中標人開展價格談判，或采取各種手段逼迫自己不滿意的中標人放棄合同。
（二）投標人不正當競爭
投標人是市場競爭的主體，具有謀取利益最大化的“天然”屬性。當前，由于法治環(huán)境和法律體系不健全等多種因素，一是投標人商業(yè)賄賂屢禁不止，通過各種渠道或機會，向招標人、專家評委、代理、公證等相關利益方實施商業(yè)賄賂；二是與招標人進行串標，或與相關投標人合謀圍串標；三是中標后采取轉包、調價或降低質量、技術標準等方式謀取非法利益。
（三）專家評委發(fā)揮作用不夠
一是專家獨立評標意識不強。相當一部分專家把評委職責混同為“參謀、顧問”，一切按照招標人意圖評標； 二是專業(yè)素質參差不齊。由于經(jīng)濟和社會發(fā)展環(huán)境制約，很多地區(qū)缺少高素質專業(yè)人才，導致專家?guī)鞂I(yè)分類粗放，難以滿足評標工作實際需要；三是少數(shù)專家缺乏職業(yè)道德約束。一些評委受招標人、投標人等相關利益人委托，收受賄賂，不公正評標、惡意打分等。
（四）中介機構不能公正履職
由于市場競爭日漸劇烈，招標代理及公證機構受利益驅動，為招攬中介代理業(yè)務，違心接受招標人指令操縱，利用代理、公證專業(yè)服務技能，引導招投標活動按“既定目標”實施，甚至參與圍串標活動，并收取回扣、分成等非法利益，變成虛假交易、圍標活動的幫手。
（五）部分地方存在違法違紀的“土政策”
在公共資源交易市場建設推進中，一些地方出現(xiàn)了隨意增加審批、備案等環(huán)節(jié)，干預當事人合法權益，以營利為目的加重市場主體負擔等違法違紀的“土政策”。另外，也有個別地方將原有的部門所屬交易市場簡單合并，在交易過程的依法監(jiān)督、規(guī)范運行上沒有實質性改變，交易過程不透明，交易結果不公平，投訴救濟機制形同虛設等原有問題沒有根本好轉，社會上將上述問題歸納為“進不去、進不起、進去亂”，甚至有“分散”腐敗向“集中”腐敗轉移的擔憂。
二、具體對策
統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場是一項新生事物，在實際運行中還存在諸多問題，需要在改革中不斷探索和完善?？偨Y近兩年來的工作實踐，我認為，在公共資源交易市場建設推進中，必須按照“堅持四項原則、推進五個分離”工作思路，不斷開拓、大膽創(chuàng)新，才能逐步克服目前存在的問題，有效遏制虛假交易、圍標串標行為。
（一）堅持四項原則
1.堅持行業(yè)監(jiān)督原則。從全國已建成的公共資源交易市場看，大多數(shù)建立了“一委一辦一中心”模式。即：政府成立“公共資源交易工作管理委員會”常設機構，作為本地區(qū)公共資源交易工作的領導機構，負責公共資源交易工作中重大事項的組織領導和決策協(xié)調，制定相關管理制度等。下設“公共資源交易工作管理委員會辦公室”是公共資源交易工作的綜合協(xié)調和具體辦事機構，負責對本地區(qū)各級公共資源交易中心的管理和監(jiān)督，受理對公共資源交易中心的投訴并進行調查處理?！肮操Y源交易中心”是為政府、國有投資及各類公共資源交易活動提供服務，以及為行政監(jiān)督監(jiān)察和社會各方面對進入公共資源交易中心交易活動實施全過程監(jiān)管的平臺和載體，負責公共資源交易程序的具體操作和實施。這種“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調”的創(chuàng)新體制受到了中央紀委的肯定。按照《寧夏回族自治區(qū)公共資源交易平臺建設方案》要求，我區(qū)結合實際進行了再創(chuàng)新，設立了“自治區(qū)公共資源交易管理局”，并賦予該局履行自治區(qū)公共資源交易管理委員會辦公室職責。同時，我區(qū)只設區(qū)本級和地級市兩級公共資源交易中心。這兩項制度創(chuàng)新在全國形成了“寧夏模式”。自去年以來，已有18個省區(qū)市相關部門來我區(qū)調研取經(jīng)。成立由黨委、政府領導任主任、副主任，各相關部門主要負責人任成員的公共資源交易管理工作委員會，對本地區(qū)公共資源交易體制改革工作實施統(tǒng)一領導，公共資源交易管理專職機構綜合協(xié)調的新體制，較好地解決了公共資源交易領域目前存在的政出多門、職能交叉造成的重復管理或管理缺位等突出問題，有利于構筑統(tǒng)一領導、各司其職、齊抓共管的新局面。
2.堅持管辦分離原則。近年來，由行業(yè)主管部門建立的有形市場，在規(guī)范公共資源交易活動中發(fā)揮了重要作用，但同時也存在著公共資源配置效率低下，增加了交易成本，制度不夠嚴密、管理不夠規(guī)范等問題，有的地方和部門排斥外地企業(yè)競爭，違規(guī)設置行業(yè)壁壘，形成行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖；有的部門重審批、輕監(jiān)管，重結果、輕程序，一定程度上造成公共資源交易市場的條塊分割、信用缺失、市場準入和退出機制不健全，影響了市場配置公共資源決定性作用的發(fā)揮。在這次公共資源交易體制改革中，將原部門建立的工程招投標、土地礦業(yè)權出讓、政府采購、國有產(chǎn)權交易等市場進行整合，建立由政府主導的統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場，有利于實現(xiàn)公共資源由行政配置向市場配置轉變，由管理、操作一體向管辦分離轉變，由分散市場交易向集中市場交易轉變。公共資源交易市場實行分行業(yè)監(jiān)督和專職機構統(tǒng)一管理相結合，有利于行政監(jiān)督部門集中精力抓好本行業(yè)部門公共資源交易法律法規(guī)，交易規(guī)則和專家?guī)斓刃姓芾韺I(yè)化建設，把行政資源集中到交易活動違法違規(guī)的行政處理上。專職管理機構既是本地區(qū)公共資源交易管理委員會的執(zhí)行機構，又是公共資源交易中心的管理部門，有利于在我區(qū)六個公共資源交易平臺全面推進《寧夏回族自治區(qū)公共資源交易平臺建設方案》要求的“五統(tǒng)一”管理目標，即：統(tǒng)一交易平臺、統(tǒng)一操作規(guī)程、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一進場交易、統(tǒng)一監(jiān)督管理，為公共資源交易改革“寧夏模式”注入新的活力。
3.堅持信息共享原則。統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場是通過市場機制配置公共資源的平臺，同時承擔服務市場主體和政府監(jiān)管雙重職能，決定了既要遵循市場規(guī)律，也離不開政府的服務和監(jiān)管。依據(jù)《寧夏回族自治區(qū)公共資源交易平臺建設方案》規(guī)定，我區(qū)設立區(qū)市兩級交易平臺，目前已完成機構整合并投入運行十多個月，“五統(tǒng)一”工作也正在扎實推進。當前，我區(qū)正在抓緊制定電子政務、電子監(jiān)察和電子交易“三網(wǎng)”融合升級建設方案，結合2013年5月開始實施的《電子招標投標辦法》以及我區(qū)公共資源交易市場運行實踐，充分發(fā)揮“制度+科技”優(yōu)勢，加快建立健全項目信息和信用信息的收集發(fā)布制度，進一步完善公共資源交易領域的廉政風險防控機制，逐步形成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系。建立和完善互聯(lián)網(wǎng)、網(wǎng)絡專線、電視電話會議系統(tǒng)等高科技設施，把現(xiàn)代信息技術融入制度設計之中，大力推行電子評標、遠程異地評標、網(wǎng)上審批、電子監(jiān)察、企業(yè)不良行為信息網(wǎng)上公告等。在公共資源交易市場實現(xiàn)全區(qū)范圍信息互聯(lián)互通、資源共享，促進我區(qū)公共資源交易活動進一步公開透明、規(guī)范高效有序，使公共資源交易市場真正成為遏止虛假招標、圍串標等違法違紀行為的重要抓手和牢固陣地。
4.堅持公共服務原則。依法規(guī)范運行和為交易當事人提供公共服務是公共資源交易市場的基本屬性。公共資源交易市場要做到依法規(guī)范運行，首先要為公共資源交易活動依法規(guī)范操作提供必要的設施保障，如提供符合要求的開、評標廳室及電腦、投影、擴錄、音視頻監(jiān)控等設施。為保證評委獨立評標而設置的物理隔斷式評標工作臺、單通道麥克風等現(xiàn)代辦公裝備。其次要監(jiān)督交易當事人嚴格按照法律法規(guī)和行政監(jiān)督部門制定的程序、規(guī)則規(guī)范操作，對交易活動實施全過程錄音、錄像并保存完整的電子和紙制檔案。三要加強內(nèi)部人員和運行服務的規(guī)范化管理。編制標準化、人性化服務管理程序，工作人員崗位職責、紀律及保密守則等一整套完善的制度體系。建立開放式社會監(jiān)督通道，利用網(wǎng)絡、微博、問卷調查、舉報箱等多種形式，將服務對象、監(jiān)督部門及社會各方面的評價、意見和建議，客觀、真實地反饋和收集，以便于經(jīng)常性、及時性糾偏，防患于未然。四要堅持公共服務理念不動搖，注意克服“利益驅動”現(xiàn)象。政府投資的公共資源交易項目決不允許有任何謀利行為。對符合收費規(guī)定的非政府投資項目，也要按照“保本微利”原則，盡可能按收費標準下限執(zhí)行。
（二）推進五個分離
1.招標人與投標人分離。依據(jù)《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規(guī)規(guī)定，均強調評委具有獨立評審的權利。但現(xiàn)實情況往往是業(yè)主評委強勢引導或專家評委責任意識不夠，造成評標會成為“圓桌會”，評標結果不是公平競爭的結果，而是業(yè)主單位或領導的“喜好、偏愛”，使招標投標流于形式，帶來惡劣的社會影響。為此，必須將招標人與投標人進行分離。而目前較現(xiàn)實并能夠做到的主要有：一是鼓勵投標人通過公共資源交易網(wǎng)絡、電話、傳真等多種報名方式。二是規(guī)定招標文件在發(fā)出（售）同時在法定媒體網(wǎng)絡上公布，接受全社會監(jiān)督，并暢通行政監(jiān)督監(jiān)察部門及專職管理機構投訴渠道，最大限度地限制招標人編制的招標文件存在限制公平競爭的內(nèi)容和條款。
2.評委與投標人分離。由于評標委員會在招投標活動中決定性作用，當然成為各方關注和爭取的對象。尤其是投標人作為公共資源交易活動的重要當事人，具有謀取利益最大化的天然屬性，必然千方百計地對擔任評標工作的評委采取各種方式施加影響，包括請托、圍堵、商業(yè)賄賂等眾多不法手段。有關行政監(jiān)督部門、公共資源交易管理和服務機構也采取了相應措施，取得了一定成效?？偨Y我區(qū)實踐經(jīng)驗，主要有兩項較好的創(chuàng)新措施。一是評委隨機異地集體接送。自治區(qū)公共資源交易中心自去年以來，對重要建設項目或可能產(chǎn)生較大社會影響的敏感交易活動，在開標當日先會同相關行政監(jiān)督監(jiān)察部門臨時確定評委集體集合地點，然后再進行電腦隨機抽取評委，并由交易中心派專人隨車定點接送評委。實踐證明，這是遏止投標人圍堵評委的十分有效的“土辦法”。二是逐步推行“三段”式評標和暗標評標方式。即：商務標實行電子評標客觀打分，技術標由評委對無標識暗技書進行評審打分，資質、業(yè)績、信用等按平時考核計分。
3.招標代理與公證機構分離。自《招標投標法》、《政府采購法》實施以來，作為我國公共資源交易領域的特定產(chǎn)物，代理機構在擴大交易范圍和普及法律法規(guī)等方面發(fā)揮了積極作用。同時，也存在著門檻低、素質低、專業(yè)水平低等現(xiàn)實問題，而且多為自然人合伙或小型民營企業(yè)。公證機構參與現(xiàn)場公證也是我國招標投標、政府采購等交易活動長期以來形成的慣例。在公共資源交易活動現(xiàn)實中，往往是項目業(yè)主將招標事宜委托中介代理機構，再由代理機構委托熟悉或長年合作的公證機構相關公證員提供開、評標現(xiàn)場公證。由于管理體制、法治環(huán)境等多方面復雜因素，招投標等公共資源交易活動不規(guī)范、結果不公正的現(xiàn)象還很普遍，特別是一部分代理機構乃至公證人員已成為虛假交易、圍串標的“幫兇”或參與者。今年以來，我們會同司法部門對進入自治區(qū)公共資源交易中心的公證機構實行隨機輪轉制，打破了代理機構指定公證人員的傳統(tǒng)做法，取得了一定成效。規(guī)范代理、公證兩方面服務行為，一方面，要斬斷代理機構與公證人員的利益鏈條。另一方面，積極鼓勵項目業(yè)主自行招標，適當降低自行招標門檻和條件。
4.招標人評委與專家評委分離。按照相關法律法規(guī)，評標委員會是招標投標評審活動的主體，在評標委員會中業(yè)主代表僅占三分之一，同時賦予其他評委會成員獨立行使評審權利。但從現(xiàn)實情況看，一方面存在業(yè)主代表強勢引導和部分專家評委沒有盡到獨立評審職責兩個突出問題，另一方面相當多的公共資源交易市場設施簡陋，還不具備隔離環(huán)境的評標室獨立評標，而對評標現(xiàn)場的動態(tài)全過程監(jiān)督也流于形式，缺少責任主體。本人認為，應當采取以下幾項措施：一是大力推進電子輔助評標和網(wǎng)上異地評標。除特殊情況外，鼓勵使用標準采購文件、通用成熟技術規(guī)范，加大客觀、定量化評價指標比重，減少評委自由裁量空間，并對評委實行空間上的物理隔斷，切實對評標過程實行全程音視頻監(jiān)控記錄。二是嘗試引入投標人代表及社會監(jiān)督員現(xiàn)場觀摩評委評標活動，真正使公共資源交易活動在陽光下進行。
5.招標人與招標代理分離。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，建設工程項目實行項目法人負責制和工程質量終身責任制，決定了項目法人責任制的核心地位，而招標投標、工程監(jiān)理和合同管理等則是圍繞建設項目法人負責制的其他相關制度。按照目前通行做法，招標代理一般由項目業(yè)主自行選擇具備相關資格的中介機構承擔。從實際情況看，招投標領域虛假交易、圍標串標屢禁不止，本應以專業(yè)技術服務為依托的中介代理機構，由于市場競爭和利益驅動原因，已成為某些項目業(yè)主或其負責人達到不法目的的“幫兇”或“代表人”，甚至不惜采取違法違規(guī)操作等手段，參與虛假交易、圍串標活動。為此，一些地區(qū)和部門也在進行積極探索，我們認為：在不違背現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，在政府投資項目中可率先進行改革試點，主要可采取兩種方式；一是規(guī)定選擇招標代理機構必須通過公開招標方式，從招標代理業(yè)績、服務評價等綜合評定；二是由行政主管部門委托公共資源交易中心建立招標代理機構服務商庫，根據(jù)項目實際需要，由項目業(yè)務在符合要求的服務商庫中隨機抽取。通過上述方式，為招標代理機構公正履行專業(yè)服務職責創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。
寧夏回族自治區(qū)黨委、政府在推動建立健全統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺建設上，認識早、起點高、行動快，在全國第一個成立省級公共資源交易管理專職機構，也是首個實現(xiàn)公共資源交易平臺全覆蓋的省區(qū)，公共資源交易體制改革走在了全國前列。寧夏區(qū)公共資源交易服務中心運行兩年來，累計完成進場交易8301場次，交易額612.54億元，節(jié)資60.73億元，溢價27.68億元。發(fā)現(xiàn)并通報涉嫌違法違規(guī)交易行為32起，有效遏制了虛假交易、圍標串標行為。
來源：《招標采購管理》 作者：雷玉川 單位：寧夏回族自治區(qū)公共資源交易管理局
