公共資源交易應建立權(quán)力制約及權(quán)力監(jiān)督機制
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發(fā)布日期：2014年09月25日
總體上看，公共資源交易制度失靈的基本原因是當前制度不能適應公共經(jīng)濟活動規(guī)律和公共權(quán)力運行規(guī)律的要求，不能較好地解決導致公共資源交易市場失靈的系列矛盾問題，使市場機制尤其是價格機制在公共資源配置中未能發(fā)揮其應有的決定性作用。
首先，公共經(jīng)濟活動規(guī)律和公共權(quán)力運行規(guī)律決定：公共資源交易市場是一個天然失靈的特殊市場、一個充滿外部經(jīng)濟的、需要有形之手進行調(diào)節(jié)的市場。這些規(guī)律決定，公共資源交易活動經(jīng)常需要面對利益沖突問題、委托代理問題或代理人道德風險問題的考驗。同時，從公共資源交易中的政府與市場的關系上看，解決利益沖突問題和委托代理問題、防范權(quán)力介入資源配置過程既是糾正市場失靈的要求，也是政府建設和公共服務供給的一個重要內(nèi)容。
其次，市場的統(tǒng)一、開放、競爭及有序性是市場發(fā)揮資源配置優(yōu)勢作用的基本前提。要充分發(fā)揮市場在公共資源資源配置上的決定性作用，公共資源交易治理就必須維護公共資源交易市場的統(tǒng)一、開放、競爭及有序性。當前公共資源交易市場分割嚴重，主要體現(xiàn)在調(diào)節(jié)公共資源交易的法制不統(tǒng)一(同一性質(zhì)的采購交易事務治理由招標投標法、政府采購法及部門規(guī)章等多部法律法規(guī)同時調(diào)節(jié))及招標投標按行業(yè)劃分監(jiān)督范圍的條塊分割的“多頭管理”上。
因此，公共資源交易的治理既要解決好利益沖突問題和委托代理問題，也要利于公共資源市場的統(tǒng)一、開放、競爭及有序。顯然，公共資源交易治理的基本內(nèi)涵應當是：公共部門為適應市場的一般規(guī)律和公共經(jīng)濟活動規(guī)律對政府作用(糾正公共資源交易市場失靈)的特殊要求、充分發(fā)揮市場在公共資源交易資源配置中的決定性作用，為解決利益沖突問題、委托代理問題和代理人權(quán)力尋租等主要矛盾，為了維護市場統(tǒng)一、開放、競爭和有序性，通過建立和完善相應制度體系，對公共資源交易過程相關公共部門職權(quán)關系、職責關系進行調(diào)節(jié)、對交易相關決策行為進行規(guī)范的過程。
如何解決利益沖突問題、委托代理問題和代理人道德風險問題，如何解決法制不統(tǒng)一的市場行政分割問題，是公共資源交易治理所必須解決的核心問題。利益沖突問題、委托代理問題和代理人道德風險問題，學術(shù)界主要觀點有建立激勵相容機制、建立代理人權(quán)力制約機制及權(quán)力監(jiān)督機制來解決。而是公共管理實踐中相對一致的選擇。
權(quán)力制約及權(quán)力監(jiān)督機制建設主要從內(nèi)部治理和外部治理兩個維度開展，外部治理主要通過增強權(quán)力運行信息公開性就可以基本解決，而內(nèi)部治理則是通過建立內(nèi)部權(quán)力制約監(jiān)督機制、即通過權(quán)力制約(監(jiān)督)權(quán)力以及責任制約權(quán)力加以解決。當前公共資源交易治理相關制度框架(如，政府采購制度、招標投標制度)中“管辦不分”、“監(jiān)管不分”等權(quán)力集中的運行組織形態(tài)與權(quán)力制約要求相悖。這種失衡的體制結(jié)構(gòu)實質(zhì)是造成職權(quán)關系失衡、進而權(quán)力制約缺失的體制根源。同時，由于權(quán)力高度集中于擁有制定法規(guī)規(guī)則權(quán)力的監(jiān)管部門，還伴生了“攬權(quán)推責”、“重權(quán)輕責”和“有權(quán)無責”等的權(quán)責配置不合理(即權(quán)責不統(tǒng)一)的現(xiàn)狀，進一步破壞了權(quán)責統(tǒng)一這一行政權(quán)力有效運行的基本前提。所以，“管辦不分”、“監(jiān)管不分”的體制矛盾是造成職權(quán)關系及權(quán)責關系嚴重失衡、當前公共資源交易治理陷入困境乃至制度失靈的深層及結(jié)構(gòu)性的原因。由于公共資源交易決策過程失去應有的權(quán)力制約權(quán)力、責任制約權(quán)力的制約機制，失范的公共權(quán)力得以廣泛地介入到公共資源配置過程之中，最終出現(xiàn)重大項目重大工程權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易和權(quán)色交易觸目驚心的現(xiàn)狀。
此外，根據(jù)相關研究表明，市場分割的主要原因基本來自于行政分割。當前公共資源交易治理的法制不統(tǒng)一與“多頭管理”對市場所產(chǎn)生的行政分割作用不容忽視。法制不統(tǒng)一與“多頭管理”不僅割裂了公共資源交易市場，更重要的是市場分割對市場開放性、競爭性會進一步產(chǎn)生負面影響，進一步惡化市場機制發(fā)揮決定性作用的基礎環(huán)境。同時，惡化的市場環(huán)境不僅客觀上進一步加大了委托代理問題和代理人機會主義、權(quán)力尋租問題的治理難度，同時為代理人機會主義和權(quán)力尋租創(chuàng)造了更多更大的空間，從而對當前制度在治理代理人權(quán)力尋租的失靈形成了一種負面的疊加效應，加重公共資源交易治理的制度失靈狀況。應當指出，由于法制不統(tǒng)一(如招標投標法與政府采購法的兩法并行)既是“多頭管理”的原因，也是部門立法及多頭管理的結(jié)果，所以，法制不統(tǒng)一與“多頭管理”會形成一種相互強化的作用，客觀上會對公共資源交易治理的制度演進形成阻礙作用。
綜上，權(quán)力制約權(quán)力、責任制約權(quán)力對建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力相互獨立、相互制約運行體制的客 觀 要 求 與 當 前 制 度 “ 監(jiān) 管 不分”、“管辦不分”、“權(quán)責不統(tǒng)一”等治理體制所形成的矛盾，以及市場統(tǒng)一、競爭、開放對統(tǒng)一法制 規(guī) 則 的 要 求 與 當 前 “ 兩 法 并行”、“多頭管理”的法制規(guī)則不統(tǒng)一現(xiàn)狀所形成的矛盾，是當前公共資源交易治理陷入困境及制度失靈所面臨的最主要矛盾。
(作者：梁戈敏，系廣西招標投標管理局副局長，中國物流與采購聯(lián)合會公共采購分會專家委員會副主任，經(jīng)濟學博士，中南財經(jīng)政法大學兼職教授)
來源：經(jīng)濟參考報
