政府購買服務(wù)關(guān)鍵做好“五化”
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發(fā)布日期：2014年09月28日
政府購買服務(wù)是當前社會的熱點問題，也是財政的重點工作之一，目前各地在實踐中已碰到不少問題亟待解決。理論部門針對這些問題開展專題研究，可以為實務(wù)操作部門提供很好的指導(dǎo)性意見。我認為要做好政府購買服務(wù)研究或工作，首先應(yīng)準確了解政府購買服務(wù)產(chǎn)生的背景，正確把握政府采購服務(wù)和政府購買服務(wù)之間的區(qū)別，以“五化”為抓手推進政府購買服務(wù)工作。
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準確了解政府購買服務(wù)的背景
一是國際背景。政府購買服務(wù)興起于上世紀70年代末的英美等發(fā)達國家。二戰(zhàn)之后，西方國家為建立從“搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌遥ㄟ^大規(guī)模的國有化運動和福利制度，大部分公共服務(wù)長期由政府提供。但隨著服務(wù)對象和范圍的不斷擴大，財政收支矛盾顯現(xiàn)，政府包辦公共服務(wù)的弊端也日益突出。正是在這樣的背景下，1979年英國撒切爾夫人上臺后，開始大力推行私有化運動和包括公共服務(wù)市場化改革在內(nèi)的政府改造運動，提倡“小政府、大社會”，極力推動公共部門和私營部門共同參與在公共服務(wù)領(lǐng)域的競爭和合作。當時歐美其他國家尤其是北歐國家等福利國家，政府在生產(chǎn)或提供公共服務(wù)過程中也不同程度地出現(xiàn)了社會公眾的公共服務(wù)需求多元化，與服務(wù)質(zhì)量低下、數(shù)量不足和財政支出龐大之間的矛盾，并日趨尖銳，一些國家也紛紛通過采取政府購買服務(wù)或政府服務(wù)外包等方式來實現(xiàn)公共服務(wù)提供方式的多樣化，降低服務(wù)成本，減輕財政負擔(dān)，從而更好滿足社會公眾對公共服務(wù)的多元化需求，促進社會穩(wěn)定。如德國，東西德統(tǒng)一后，為彌補地方政府在公共服務(wù)中財政支出不足，創(chuàng)新了公共物品的市場化生產(chǎn)機制，放開公共服務(wù)市場，鼓勵私人閑散資金、社會資本、慈善援助等參與公共服務(wù)的生產(chǎn)與供應(yīng)；美國在70年代中后期通過立法保護和促進私營部門進入公共服務(wù)領(lǐng)域，以政府服務(wù)外包的方式，將一些社會服務(wù)、學(xué)前教育甚至監(jiān)獄管理等服務(wù)外包給了私人企業(yè)；日本也于2006年出臺了《關(guān)于導(dǎo)入競爭機制改革公共服務(wù)的法律》，用于規(guī)范公共服務(wù)供給活動；等等。
二是制度背景。20世紀70-80年代也是行政管理和經(jīng)濟管理理論研究十分活躍的一個時期，不少理論成果或?qū)W術(shù)思想不斷涌現(xiàn)，當時有兩大制度理論對各國正在推進的政府購買服務(wù)改革影響深遠。一個是新公共管理理論，另一個是制度經(jīng)濟學(xué)的交易費用理論。新公共管理理論主張政府是“掌舵者”不是“劃槳者”，政府應(yīng)當把管理和操作分開，在公共產(chǎn)品或服務(wù)組織中，政府主要負責(zé)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，生產(chǎn)完全可以由社會組織來進行。同樣，公共經(jīng)濟學(xué)的基本理論認為，純公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供是兩個不同的概念，提供者和生產(chǎn)者可以是同一個單位，也可以分離；而其交易費用理論進一步闡述，公共產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)到底由組織內(nèi)部單位來進行還是通過向市場購買來實現(xiàn)，主要取決于誰組織生產(chǎn)這種產(chǎn)品和服務(wù)的綜合成本更低、績效更優(yōu)。這兩種制度理論都是主張在公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)中應(yīng)引入市場競爭機制，通過讓更多的社會組織和私營部門參與公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)，提升服務(wù)的質(zhì)量和效率，從而促進公共服務(wù)的有效供給和公共資源的有效配置。
上世紀70-90年代，各國公共服務(wù)制度改革主要是引入市場競爭，讓更多的私營部門和社會組織參與到公共產(chǎn)品的生產(chǎn)中來，但到后期也發(fā)現(xiàn)有些問題不能完全靠市場或競爭的機制來解決，認為應(yīng)當運用政府和市場兩種手段相機抉擇公共服務(wù)的供給方式，以增強政府提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的能力，而不是簡單的市場化。英國在布萊爾擔(dān)任首相期間還提出了“第三條道路”理論，即嘗試通過開展公共部門和私營部門的合作或采用混合管理戰(zhàn)略來提供公共服務(wù)，改革的目標不再僅僅是為提高公共服務(wù)的效率，而是更加注重提高公共服務(wù)質(zhì)量和“顧客滿意度”。法國則通過對公共服務(wù)的科學(xué)分類，即根據(jù)其關(guān)系國計民生的重要性和關(guān)鍵程度來決定政府購買服務(wù)的廣度和深度，以及相應(yīng)的購買方式。
三是國內(nèi)背景。我國地方政府服務(wù)提供方式改革和我國政府采購制度的改革基本是同步的，均起源于上世紀90年代后期，但政府購買服務(wù)正式由國家層面提出來，應(yīng)該是在黨的十八大和新一屆中央政府組成之后。當時中央強調(diào)要“改進政府提供公共服務(wù)方式”。十八屆三中全會上，更明確提出要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”2013年7月，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，專題研究推進政府向社會力量購買公共服務(wù)，研究確定了政府向社會力量購買公共服務(wù)的重要問題，并對推進政府購買公共服務(wù)提出了具體的要求。之后國務(wù)院出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)【2013】96號文件），財政部下發(fā)了《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》（財綜【2013】111號文件）及其他配套辦法，對政府購買服務(wù)這項工作進行全面的部署和落實。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，浙江省政府也于今年6月出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》（浙政辦發(fā)〔2014〕72號文件），并由省財政廳牽頭成立專門的工作機構(gòu)，正式全面啟動和推進此項工作。
與發(fā)達國家推進政府購買服務(wù)改革不同，西方國家改革的初衷主要是為了應(yīng)對福利國家的危機，減輕財政負擔(dān)，提高政府提供公共服務(wù)的效率和水平。而我國是在各級政府大力提倡構(gòu)建民生財政，繼續(xù)加大對公共服務(wù)投入的大背景下提出的，改革目的不僅僅是為了節(jié)約財政支出，更多的是要通過政府提供公共服務(wù)方式的改革，進而轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場、社會的關(guān)系，更好地激發(fā)市場主體和社會的活力；通過整合和優(yōu)化各種政府、社會資源，創(chuàng)新和改善社會管理，進而提高公共服務(wù)的績效，以不斷滿足公眾日益增長的公共服務(wù)需求，促進社會和諧。這一點也是理論研究部門和我們實務(wù)操作部門在工作中需要認真把握的。
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正確把握政府采購服務(wù)和政府購買服務(wù)的區(qū)別
一是購買主體不同。政府購買服務(wù)的主體是各級黨政機關(guān)、參公管理事業(yè)單位，以及納入行政編制管理且經(jīng)費由財政保障的群團組織，購買主體帶有明顯的行政管理職能性質(zhì)；政府采購的主體范圍則比較廣，除此之外還包括了其他事業(yè)單位和團體組織，可以說是把所有行政事業(yè)單位（包括企業(yè)化管理事業(yè)單位）都涵蓋進去了。
二是購買對象不同。從這項改革的本意分析，嚴格地講，政府購買服務(wù)的服務(wù)主要是指公共服務(wù)，而不是一般的政府自身消費的服務(wù)；而我國政府采購法所指的服務(wù)，主要是政府為履行行政管理職能，或為保障機關(guān)單位自身正常運行所需要的服務(wù)，法律規(guī)范的重點更多的是一些履職性、輔助性和事務(wù)性的服務(wù)，范圍要比上述所謂的政府購買服務(wù)小。當然國外政府采購的服務(wù)和公共服務(wù)應(yīng)當屬于同一范疇，目前財政部出臺的制度也已明確了要將公共服務(wù)采購納入政府采購管理的范疇，這實際上也為下一步完善我國政府采購法規(guī)制度體系明確了方向。
三是服務(wù)采購跟貨物采購不同。從現(xiàn)行法律看，目前兩者采購無論是采購的程序還是采購的方式都沒有什么區(qū)別，但實際上因貨物和服務(wù)無論從形態(tài)還是內(nèi)容，以及生產(chǎn)和消費的方式，兩者在采購實施上應(yīng)該有很大的區(qū)別。但目前我國政府采購方式、程序等更多地是基于貨物這種形態(tài)而設(shè)計制定的，或僅適用于簡單的一般事務(wù)性服務(wù)采購活動，對面廣量大的公共服務(wù)采購而言，不能完全與之適應(yīng)。隨著政府購買服務(wù)工作的全面推開，顯然目前的制度跟不上改革的需要。現(xiàn)在我們把政府購買服務(wù)作為一項工作納入到政府采購管理是沒有多少問題，但這項工作如要完全按照現(xiàn)行的政府采購制度、規(guī)則來實施，估計會在實踐中碰到不少問題，影響改革成效，畢竟服務(wù)采購與貨物采購的區(qū)別是顯而易見的。如貨物采購是有形的，是以提供物質(zhì)化的成果進行反映，是相對固定和穩(wěn)定的；服務(wù)采購是無形的，是以提供“人”和人的非物質(zhì)產(chǎn)生（智力或體力）進行反映，常因人或因時而變，是動態(tài)可變的，并且對人力資源的發(fā)揮與人力成本的控制直接決定了是否可以贏利。另外，服務(wù)的過程就是消費的過程，生產(chǎn)即消費，更注重過程控制和標準管理；而貨物的生產(chǎn)和消費往往是分離的，可追溯調(diào)整，更講究結(jié)果管理；等等。因此科學(xué)的態(tài)度應(yīng)該是針對不同的服務(wù)項目，采用不同的采購方式、靈活的采購程序，以取得較好的采購效果。
四是市場化程度不同。政府購買的服務(wù)因多是公共服務(wù)，強調(diào)的是公益性、公共性，市場承接主體不能完全以營利為目的而生產(chǎn)，因此長期以來多由政府內(nèi)部機構(gòu)或單位提供并生產(chǎn)，相對一般采購項目其市場主體較少，市場化、社會化程度很低。政府購買服務(wù)的這一特點也與企業(yè)或私人資本的逐利性取向相違背，特別對一些投資總額較大、服務(wù)要求較高、收費標準較低的公共服務(wù)項目，這個問題會更加突出。因此當前迫切需要加大對社會承接主體的培育和發(fā)展，創(chuàng)新合作方式和合同管理模式，積極引入第三方機構(gòu)或社會組織，包括非政府組織、私營部門和民間機構(gòu)等社會力量參與政府購買服務(wù)活動，增強對政府服務(wù)的承接能力。
五是購買方式與采購方式同中有異。我國政府采購法明確規(guī)定，所謂采購是指以合同方式有償獲取貨物、服務(wù)、工程的行為，包括購買、租賃、委托、雇傭等。由此可見，購買只是采購的其中一種形式，采購涵蓋了購買的內(nèi)涵和外延。同時法律又規(guī)定政府采購有公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價和單一來源采購五種采購方式，因此政府提供服務(wù)若采用市場購買方式進行的，也不外乎上述五種方式，至于委托、承包（或外包）等與其說是一種購買方式，還不如說是一種合同的表現(xiàn)形式。當然政府提供服務(wù)的方式，除了市場購買這一方式外，還可以是政府直接或間接向生產(chǎn)者、消費者資助（或補貼）等方式，但其實質(zhì)是一種財政轉(zhuǎn)移支付形式，不是購買方式，兩者不能混淆。而戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系、特許經(jīng)營方式等同樣也不是一種采購或購買方式，是針對某些特定的政府服務(wù)項目，為保持合作的長期性、穩(wěn)定性或其他政策意圖，購買主體和承接主體之間所采用的一種合作形式，或者說是一種合同的管理形式，因為其戰(zhàn)略合作主體或特許經(jīng)營主體的產(chǎn)生依然應(yīng)當采用公開招標等方式產(chǎn)生。因此在當前政府購買服務(wù)研究中，這些問題都是我們可以研究的內(nèi)容，特別是對戰(zhàn)略合作關(guān)系、特許經(jīng)營方式的項目適用情形和采購程序等的研究具有很強的現(xiàn)實意義。
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以“五化”為抓手 推進政府購買服務(wù)
一是主體多元化。前面已經(jīng)點到，當前推進政府購買服務(wù)工作最大的困難就是服務(wù)市場不成熟，社會承接力量薄弱，承接主體少。因此，當務(wù)之急就是要培育市場主體。如何培育承接主體，我認為可以用“四個一批”來概括。首先是通過事業(yè)單位改制來“推出一批”，建立“花錢養(yǎng)人、辦機構(gòu)”為“花錢辦事”的機制；其次通過公開服務(wù)需求來“引入一批”，在全省統(tǒng)一指定的公共媒體和信息平臺上，通過公開政府購買服務(wù)目錄、具體的項目服務(wù)需求、服務(wù)標準，引導(dǎo)本省民營企業(yè)或社會資金來參與公共服務(wù)的生產(chǎn)或合作，變“暗箱操作、內(nèi)部消化”為“需求導(dǎo)向、公開征集”；第三是通過財稅政策來“培育一批”，對一些收益率低、投資回報時間長、市場競爭程度弱的項目，可直接以財政補助或稅收優(yōu)惠方式來培育承接主體，如較早開展此項工作的個別省市，現(xiàn)每年就拿出幾千萬財政資金通過建立一個基金的方式來培育社會組織；最后要通過創(chuàng)新政府購買合作方式來“壯大一批”，對一些關(guān)系國計民生、服務(wù)要求高或服務(wù)延續(xù)性強的項目，可通過戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系、特許經(jīng)營、公私合作等方式來壯大一批，提高政府可持續(xù)服務(wù)能力。
二是服務(wù)標準化。從操作層面講，要做好政府購買服務(wù)工作，首先應(yīng)當科學(xué)、合理地制定服務(wù)項目的采購需求，細化需求，并盡可能做到服務(wù)需求和服務(wù)質(zhì)量的標準化，以及計費標準的可量化，最終實現(xiàn)服務(wù)的產(chǎn)品化。在需求的制定過程中，尤其是一些面向社會公眾和特定人群的公共或公益性服務(wù)，由于公共服務(wù)的提供者（付費者）、生產(chǎn)者、消費者各不相同且相互分離，更應(yīng)當充分聽取被服務(wù)對象的意見，吸收其代表一起參與服務(wù)需求的擬定，并在項目的實施過程中持續(xù)地加以改進和完善，包括驗收考核標準等，否則很容易產(chǎn)生一些供應(yīng)商虛假承諾、低價中標后降低服務(wù)的標準和質(zhì)量的現(xiàn)象，使后面的監(jiān)督考核也難以落實，最終會導(dǎo)致政府購買服務(wù)的失敗。
三是程序規(guī)范化。目前，我省服務(wù)類采購在整個政府采購中占比份額還不到10%，而美國服務(wù)類采購的比重則已近50%，因此，我們政府購買服務(wù)的空間和潛力非常大。一旦我們把服務(wù)產(chǎn)業(yè)培育成熟，大量的購買資金投入社會后，如果我們的制度、管理跟不上，則會出現(xiàn)混亂。這里首先應(yīng)當是程序的規(guī)范，包括項目申報程序、預(yù)算編制程序、信息公開程序、采購需求制定程序、評標定標程序、履約驗收程序等，都應(yīng)當有制度可循、可控，只有程序的規(guī)范、公開才可能有結(jié)果的公平、公正。
四是考核可量化。由于公共服務(wù)采購的購買者與消費者相互分離的特點，如果沒有建立對服務(wù)生產(chǎn)者比較良性的、健全的考核機制，政府購買服務(wù)就很有可能走樣，甚至產(chǎn)生負面影響，因此對政府購買服務(wù)活動的監(jiān)督考核和購買結(jié)果的評價顯得尤為重要。為提高考核的有效性，應(yīng)盡可能采取可量化的考核指標，并建立以使用者為主、第三方評價機構(gòu)參與的考核評價機制，對一些服務(wù)購買者（付費者）和使用者（享用者）分離的公共服務(wù)，驗收時必須進行用戶滿意度評價或調(diào)查，并將評價結(jié)果納入驗收和支付的重要依據(jù)，通過可量化的考核評價來保障購買服務(wù)的質(zhì)量。
五是監(jiān)管全程化。政府向社會力量購買服務(wù)，是政府把公共服務(wù)的具體生產(chǎn)過程讓渡給社會組織，自己從服務(wù)生產(chǎn)者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的監(jiān)督者。從服務(wù)項目預(yù)算的編制、采購需求的制定到最終的承接主體的確定、服務(wù)結(jié)果的考核評價，將監(jiān)管貫穿于購買的全過程，要強化“契約化”管理的理念，強調(diào)違約的責(zé)任追究，變“柔性管理”為“剛性約束”，并更加注重項目過程管理、質(zhì)量管理和風(fēng)險控制，這也是服務(wù)項目的采購管理不同于貨物采購管理的特點之一。 （作者： 錢國興 系浙江省財政廳政府采購監(jiān)管處處長）
來源：中國政府采購報
