購買公共服務(wù)的核心是合同管理
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發(fā)布日期：2014年09月28日
公共服務(wù)合同是政府購買公共服務(wù)最為重要的內(nèi)容，也是政府購買公共服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的憑證。而對(duì)于政府購買公共服務(wù)合同的監(jiān)管則是政府購買公共服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和保障，也直接關(guān)乎廣大人民群眾的切身利益以及政府的公信力。美國學(xué)者菲利普曾指出，在公共服務(wù)合同外包日益增多的背景下，美國政府正在越來越倚重合同監(jiān)管，以確保公共服務(wù)質(zhì)量。
美國合同監(jiān)管四途徑
基于政府購買公共服務(wù)合同履行監(jiān)管主體的性質(zhì)不同，尤其是基于政府作為購買人的特殊地位，政府本身充當(dāng)合同履行的監(jiān)管人，或者聘請(qǐng)第三方充當(dāng)合同履行的監(jiān)管人在世界各國都普遍存在。不管哪一方對(duì)合同進(jìn)行監(jiān)管，主要的監(jiān)管內(nèi)容都是承包商所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量以及承包商履行合同的行為。
通過什么途徑監(jiān)督公共服務(wù)合同對(duì)于合同履行具有重要意義。不同國家的政治架構(gòu)和行政體制不同，也決定了其監(jiān)督公共服務(wù)合同的途徑及其側(cè)重點(diǎn)不盡相同。美國政府公共服務(wù)合同監(jiān)管主要依靠四種途徑：承包商報(bào)告、政府檢查、公民的投訴和滿意度調(diào)查以及輿論監(jiān)督。
承包商報(bào)告。所謂承包商報(bào)告就是承包商合同進(jìn)行中的聲明。報(bào)告要詳細(xì)介紹完成的工作，并與合同所要求的內(nèi)容逐條比對(duì)；需列出整個(gè)合同進(jìn)行期間的資金支出明細(xì)；要列出執(zhí)行過程中遇到突發(fā)問題時(shí)需要的特殊支出說明；要列出必要時(shí)可能做出的所有公共合同內(nèi)容的調(diào)整等等。據(jù)此，政府即可通過承包商報(bào)告來考量承包商可提供服務(wù)的質(zhì)量。
政府檢查。檢查與普通的形式化的觀察不同，它取決于合同的規(guī)模、合同的內(nèi)容、合同中所包含的公共服務(wù)特點(diǎn)等。一些公共服務(wù)合同，例如固體廢物收集，可能不需要太多的檢查，因承包商如表現(xiàn)不佳將會(huì)引起人民群眾的投訴。然而，即使有這樣的便捷方式，大多數(shù)的政府檢查也應(yīng)該完成一定程序。例如像交通設(shè)施建設(shè)這樣規(guī)模比較大、專業(yè)性要求比較強(qiáng)的公共服務(wù)，政府可以定期地組織專家小組去審核檢查。
公民的投訴和滿意度調(diào)查。公共服務(wù)合同監(jiān)管的第三個(gè)類型是通過公民的投訴和滿意度調(diào)查進(jìn)行的。接受公民投訴的部門應(yīng)該正式記錄，并且要讓采購人和承包商以及潛在承包商充分了解，并做出回應(yīng)。
輿論監(jiān)督。任何時(shí)候都不能忽視輿論媒體的作用，輿論監(jiān)督往往能夠幫助政府獲得一些重要信息。在網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)達(dá)的今天，這也成為一種重要的監(jiān)管承包商公共服務(wù)合同質(zhì)量的途徑。政府有時(shí)能夠通過媒體獲得承包商在合同進(jìn)行當(dāng)中的一些違反規(guī)定的行為，并就此做出調(diào)查核實(shí)，采取相應(yīng)的措施從而保證合同的正常進(jìn)行。
將績效評(píng)估引入合同監(jiān)管
績效評(píng)估被看作是對(duì)公共服務(wù)履行合同結(jié)果監(jiān)管的最為重要的手段，這種結(jié)果的評(píng)估主要依靠所收集的關(guān)于公共服務(wù)方面的數(shù)據(jù)。通常根據(jù)不同的服務(wù)合同轉(zhuǎn)化成定量的數(shù)據(jù)，例如根據(jù)可靠的數(shù)據(jù)測算出受益人群的百分比。總而言之，政府購買公共服務(wù)合同的目的就是為了滿足公民的需要、給公民提供更加好的服務(wù)，而績效評(píng)估是一個(gè)分析過程，是對(duì)承包者所提供公共服務(wù)質(zhì)量的檢測和審核，這將有助于公共管理者更好地購買公共服務(wù)，并向社會(huì)、公民提供更好的服務(wù)。
我國政府績效評(píng)估剛剛開始不久，而且公共服務(wù)合同的監(jiān)管也是剛剛起步。為此，確立起公共服務(wù)合同履行監(jiān)督的績效評(píng)估理念及績效評(píng)估方法至關(guān)重要。之前《中國政府采購報(bào)》曾刊登“杭州市余杭區(qū)自2013年設(shè)立政府采購驗(yàn)收辦公室后，驗(yàn)收合格率不斷提升，有效促進(jìn)了政府采購項(xiàng)目的履約”的相關(guān)報(bào)道，我認(rèn)為這種做法值得全國各地借鑒。這種拓寬合同履行驗(yàn)收的途徑、強(qiáng)化專業(yè)化驗(yàn)收的方法，是一種創(chuàng)新實(shí)踐。但也應(yīng)該看到，這種履約驗(yàn)收只針對(duì)《產(chǎn)品質(zhì)量法》所約束的產(chǎn)品范圍且只限于質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的職責(zé)范圍內(nèi)，而并沒有覆蓋所有政府采購的產(chǎn)品。
審慎處理違約情況
對(duì)于違約承包商的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理是減少損失、維護(hù)公共利益的重要保證。歸納發(fā)達(dá)國家對(duì)于違約處理的情況，政府及受托主體處理違約行為的步驟一般為：告知程序、協(xié)商程序、會(huì)議程序、強(qiáng)制程序以及最后解除合同程序。具體到每一個(gè)合同處理而言，也可以有些不同，可能是其中兩個(gè)或三個(gè)不等，并不意味要完全按照這個(gè)先后順序遵守。
對(duì)于政府和承包商來說，合同終止都是不愿意看到的結(jié)果。但如果承包商的違約行為使得政府或者公民無法接受，并且不能夠很好地得到補(bǔ)救，那么合同終止是不可避免的。對(duì)于承包商來說，可能將承擔(dān)行政處罰、違約責(zé)任以及一些權(quán)利的限制。美國政府采購協(xié)會(huì)對(duì)于承包商的違約懲罰建議有兩種：一是終止行為。即因購買公共服務(wù)合同的公司或者個(gè)人的非法或者不負(fù)責(zé)任的行為而停止其所有商務(wù)或政治活動(dòng)。二是取消資格。即公司或者個(gè)人因之前所發(fā)生的非法或者不負(fù)責(zé)任的行為而暫時(shí)或永久取消資格。
對(duì)于政府而言，合同終止之后要立即做出處理，并且尋找新的替代公司或者個(gè)人，在這一過程當(dāng)中，需要花費(fèi)更多的精力和時(shí)間，并不符合成本效益原則。因此，政府在這一過程中應(yīng)該更為謹(jǐn)慎小心，尤其要注意以下兩點(diǎn)：首先，對(duì)新的承包商的能力以及信用進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估，以免發(fā)生之前的情況。其次，在當(dāng)時(shí)的情況下，盡管事實(shí)的確如此，也不要表現(xiàn)出對(duì)新的承包商的渴望，以免新的承包商以此作為籌碼來要求政府負(fù)責(zé)部門制定有利于承包商自身的合同。
?。ㄗ髡撸和鯀不?nbsp;單位：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院）
來源：中國政府采購報(bào)
