政府購買服務(wù)屢遭粥多僧少怎么辦
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發(fā)布日期：2014年09月30日
嘉 賓
傅光明 湖北省財政廳副巡視員
黃鋼平 廣西壯族自治區(qū)財政廳政府采購監(jiān)督管理處處長
屠新泉 對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國際招投標(biāo)與政府采購研究中心主任、教授
李 鵬 大連理工大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院副教授
主持人
張斌偉 政府采購信息報記者
2013年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，要求加大政府購買服務(wù)力度。一年來，各地推進政府購買公共服務(wù)的步伐不斷加快，落地政策相繼出臺。但與之形成鮮明對比的是，社會力量的承接能力還有待提高，一些地方在推進政府購買服務(wù)的過程中不時遭遇“粥多僧少”的尷尬。<<<如何推進政府購買服務(wù)應(yīng)采盡采
據(jù)《四川日報》報道，四川省今年首批試點6個政府購買服務(wù)項目，其中之一是人工影響天氣服務(wù)，省級和地方加起來的支出規(guī)模約6000萬元。更大的蛋糕還在后面，已經(jīng)編制完成的《全國人工影響天氣發(fā)展規(guī)劃（2013—2020）》顯示，西南地區(qū)人工影響天氣項目有望獲得20億元的資金支持。蛋糕誘人，有人承接嗎？遺憾的是，四川全省尚無一家企業(yè)可提供人工影響天氣服務(wù)。
無獨有偶，河南省推進政府購買社會工作服務(wù)也出現(xiàn)“粥多僧少”問題。2013年10月，河南省財政廳、民政廳聯(lián)合印發(fā)《河南省政府購買社會工作服務(wù)實施辦法》，要求加快推進政府購買社會工作服務(wù)，原則上通過公開招標(biāo)方式實施。
據(jù)媒體報道，河南省今年首次推行政府購買社會工作服務(wù)，包括14個項目，涉及8類社會工作服務(wù)崗位。然而，該省有關(guān)部門在前期的摸排中發(fā)現(xiàn)：目前該省社工機構(gòu)太少，按照“1個項目至少需要有3家社工機構(gòu)競標(biāo)”的要求，即使所有社工機構(gòu)都報名參加，也無法滿足招投標(biāo)條件。
一方面，是政府購買社工服務(wù)遭遇難題；另一方面，眾多社工組織又“嗷嗷待哺”，缺乏經(jīng)費，難以為繼……據(jù)統(tǒng)計，目前除了南陽、洛陽、開封、鄭州各有1家正在注冊外，河南全省已完成注冊的社工機構(gòu)僅為29家。<<<破尷尬解難題 推進購買服務(wù)
當(dāng)前在推進政府購買服務(wù)過程中偶爾遭遇“粥多僧少”尷尬，這只是暫時現(xiàn)象，說明承接政府購買服務(wù)的社會組織的專業(yè)化水平還不高。社會組織的發(fā)展壯大需要一個過程，不能操之過急。
過去長期“大包大攬”，缺少市場培育，現(xiàn)在要求“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，自然會出現(xiàn)公共服務(wù)“粥多僧少”現(xiàn)象。
盡管理論上事業(yè)單位也可以參與其他部門或地區(qū)的政府采購活動，但長期形成的惰性使得其主動競爭的意愿不高，因此出現(xiàn)“粥多僧少”現(xiàn)象并不意外，解決這個問題需要一定的時間。
政府購買服務(wù)遭遇“粥多僧少”尷尬的原因有三點，一是公共服務(wù)市場環(huán)境不佳；二是社會組織發(fā)展不成熟；三是購買服務(wù)流程規(guī)范化和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度不夠。
推進購買服務(wù)不宜盲目求大
主持人：政府向社會力量購買服務(wù)，意在發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。請問各位嘉賓，推進政府購買服務(wù)的背景是什么？推進過程中應(yīng)重點注意哪些問題？
傅光明：黨的十八大強調(diào)要加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務(wù)方式。新一屆政府對進一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署，要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。
當(dāng)前，社會公共服務(wù)短缺，政府提供的服務(wù)嚴重不足，效率和質(zhì)量不高，浪費嚴重，是導(dǎo)致加快推進政府購買服務(wù)的重要原因。
推進政府購買服務(wù)應(yīng)該注意的問題主要有兩點：一是政府不能當(dāng)“甩手掌柜”，向社會力量購買應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會力量承擔(dān)的公共服務(wù)，以及不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項目；二是購買服務(wù)原則要堅持“三個有利于”，即有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于降低服務(wù)成本，有利于提高服務(wù)質(zhì)量和資金使用效益。
黃鋼平：推廣政府購買服務(wù)是新時期轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會治理、改進政府提供公共服務(wù)方式的根本要求，是當(dāng)前全面深化改革的一項重要舉措。關(guān)鍵點在于正確處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系，通過簡政放權(quán)，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。
各地在推進購買服務(wù)過程中主要暴露出三大問題：一是政府職能轉(zhuǎn)變不到位；二是法規(guī)制度建設(shè)滯后；三是社會組織承接能力有限。
轉(zhuǎn)變政府職能涉及利益格局調(diào)整，有的部門對推進購買服務(wù)存在“舍不得”、“不敢推”的思想，害怕出亂子，甚至存在抵觸情緒；有的借事業(yè)單位分類改革尚未完全推開，該向社會購買的服務(wù)仍然交給所屬事業(yè)單位；有的部門更多的是想通過購買服務(wù)新增資金，擴大支出領(lǐng)域；有的部門想通過購買服務(wù)規(guī)范支出行為，但又覺得程序復(fù)雜，擔(dān)心增加不必要的麻煩，出現(xiàn)畏難情緒和觀望現(xiàn)象。
盡管《政府采購法》及有關(guān)規(guī)章制度涉及一些服務(wù)采購要求，但長期以來卻沒有制度對服務(wù)采購的內(nèi)容、范圍及程度等進行細化，雖然現(xiàn)行制度也提出了完善服務(wù)項目政府采購工作的總體思路，但對公共服務(wù)項目需求標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求、合同條款、績效評價、監(jiān)督機制等缺乏頂層設(shè)計，在一定程度上影響工作推進。
當(dāng)前，社會組織等市場主體整體發(fā)展水平不高，多數(shù)規(guī)模較小、種類不全，承接服務(wù)和籌集社會資源的能力不強。部分社會組織行政化色彩比較濃，社會影響力、獨立運行能力不足，同時受資金、人員、管理水平以及事業(yè)單位分類改革推進緩慢等因素影響，并不能完全順利承接政府購買服務(wù)項目，許多公共服務(wù)還是會委托給下屬二層機構(gòu)或事業(yè)單位，沒有形成市場競爭。
屠新泉：購買服務(wù)是政府轉(zhuǎn)變職能、提高效率的重要舉措。首先，本屆政府的一個關(guān)鍵思路是明確政府邊界，發(fā)揮市場和社會功能。政府并非包攬一切、越大越好，而是要專注于市場和社會無法解決或者難以承擔(dān)的事務(wù)，為市場和社會的健康運行打好制度基礎(chǔ)。因此，剝離目前政府職能中一些原本可以由市場和社會來執(zhí)行的職能，轉(zhuǎn)而由政府向市場或社會組織購買服務(wù)來履行這些職能，就成為政府職能轉(zhuǎn)變的必要步驟。
其次，政府購買服務(wù)類似于企業(yè)服務(wù)外包，將一些非核心業(yè)務(wù)外包給更專業(yè)的市場或社會組織，既可以獲取更有效率、更好質(zhì)量的服務(wù)，又能夠減輕政府壓力，縮減政府規(guī)模，把更多資源用在政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能上。
政府購買服務(wù)無疑是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變以及深化政府采購制度改革的有力措施，但也不可一哄而起、盲目求大。關(guān)鍵原因在于政府長期以來求大求全，涵蓋各項職能，對市場和社會的發(fā)展形成“擠出效應(yīng)”，使得市場和社會組織的發(fā)育、發(fā)展不健全，難以承擔(dān)政府想要轉(zhuǎn)移出來的一些職能。
因此，必須對政府想要采購的服務(wù)進行區(qū)別對待，要研究市場和社會的供給能力和供給質(zhì)量，切忌為采購而采購，應(yīng)以實現(xiàn)其服務(wù)職能為根本。此外，政府采購服務(wù)過程中必須注重對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控，企業(yè)都以盈利為目的，缺乏必要的監(jiān)管很可能導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量下降，進而引發(fā)社會公眾不滿。
李鵬：黨的十八屆三中全會提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過合同、委托購買等方式向社會力量購買服務(wù)，這是提高國家治理能力和轉(zhuǎn)變政府職能的一項重要改革。
實際操作中的重點和難點在于能否改善公共服務(wù)市場環(huán)境、扶持社會組織發(fā)展，以及政府購買服務(wù)的采購流程規(guī)范化和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。
三大原因引發(fā)粥多僧少現(xiàn)象
主持人：國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，承接政府購買服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量。按照常理，蛋糕很大，參加競爭的社會組織或社會力量應(yīng)該很多，但實際情況卻是在一些購買服務(wù)領(lǐng)域“粥多僧少”，請問具體原因有哪些？
傅光明：當(dāng)前在推進政府購買服務(wù)過程中偶爾遭遇“粥多僧少”尷尬，這只是暫時現(xiàn)象，說明承接政府購買服務(wù)的社會組織的專業(yè)化水平還不高。
政府提供公共服務(wù)的市場以前未完全放開，社會組織沒有做好準(zhǔn)備是可以理解的。社會組織的發(fā)展壯大需要一個過程，不能操之過急。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會組織自身的壯大，這個問題很快會得到有效解決。同時，推進政府購買服務(wù)也要充分考慮社會組織的承受能力和水平，先易后難、循序漸進地把由政府提供的公共服務(wù)推向市場會比較穩(wěn)妥。
黃鋼平：長期以來，我國公共服務(wù)主要依靠政府設(shè)立機構(gòu)、養(yǎng)人辦事直接提供，出現(xiàn)越位、缺位并存現(xiàn)象，一些原本可以由市場提供的公共服務(wù)，政府卻直接提供了，政府該管的一些事沒管好，不該管、管不了、管不好的事又不愿放手，結(jié)果是服務(wù)效率低下、質(zhì)量不高，機構(gòu)臃腫、人員膨脹，財政負擔(dān)沉重。
隨著改革開放的不斷深化，我國公共服務(wù)體系和制度建設(shè)逐步推進，初步形成政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。但由于政府長期“大包大攬”，缺少市場培育，使公共服務(wù)的市場供給能力和水平與人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求相比，差距越來越大，一旦要求“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，自然會出現(xiàn)公共服務(wù)“粥多僧少”現(xiàn)象。
屠新泉：一方面，政府購買服務(wù)是一個新生事物，讓市場和社會完全接受需要一些時間，做好宣傳和解釋工作很有必要。更重要的是，政府購買服務(wù)試點工作中一定要樹立好的標(biāo)桿，要做到公開透明、公平公正，選擇購買市場競爭比較充分、供給能力較強的服務(wù)。
另一方面，我國公共服務(wù)長期由政府部門或者事業(yè)單位壟斷，有較高的進入門檻，其他市場和社會組織參與度低，組織數(shù)量和成熟度不高。盡管理論上事業(yè)單位也可以參與其他部門或地區(qū)的政府采購活動，但長期形成的惰性使得其主動競爭的意愿不高。因此，出現(xiàn)這種“粥多僧少”的情況并不意外，解決這個問題需要一定的時間。
李鵬：政府購買服務(wù)遭遇“粥多僧少”尷尬的主要原因有三點，一是公共服務(wù)市場環(huán)境不佳；二是社會組織發(fā)展不成熟；三是購買服務(wù)流程規(guī)范化和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度不夠。
從健全公共服務(wù)市場環(huán)境的角度看，利用社會力量實現(xiàn)公共服務(wù)的多元化供給，要求公共服務(wù)生產(chǎn)和供給過程中涉及的所有部門，如財政、民政、工商、安全生產(chǎn)、質(zhì)檢監(jiān)察、稅務(wù)等，共同調(diào)試和相互配合，保障社會組織健康孕育和良性成長。
政府購買公共服務(wù)仍處于實踐探索階段，政府采購領(lǐng)域的專家學(xué)者已經(jīng)提出法律文本不匹配、招投標(biāo)過程不適用、采購過程不規(guī)范等問題。例如，不僅國家層面的公共服務(wù)集中采購目錄尚未建立，而且公共服務(wù)采購的法律適用問題仍待進一步明確；公共服務(wù)提供者的資質(zhì)評估、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、民事責(zé)任能力等也未能明確規(guī)范。相關(guān)問題會對社會組織健康發(fā)展造成不確定性影響，更主要的是對公共服務(wù)采購過程和服務(wù)提供過程產(chǎn)生不確定影響，并將間接制約公共服務(wù)質(zhì)量及用戶滿意度。
政策扶持 吸引更多力量參與
主持人：財政部黨組成員、副部長劉昆今年2月在《人民日報》發(fā)表的《貫徹落實三中全會精神 大力推廣政府購買服務(wù)》中提到，要堅持政府購買和培育扶持并重，把提升社會組織公共服務(wù)能力作為開展購買服務(wù)的基礎(chǔ)性工作，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展。統(tǒng)籌利用現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施，以適當(dāng)方式為社會組織開展服務(wù)創(chuàng)造必要條件，大力支持社會組織開展社會服務(wù)活動。請問各位嘉賓，政府有關(guān)部門和各購買主體應(yīng)該如何扶持社會組織、社會力量發(fā)展，順利推進政府購買服務(wù)工作？
黃鋼平：一是要加快政府職能轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)，實現(xiàn)政事、政社分開；減少行政審批事項、下放審批權(quán)限、簡化流程，增強服務(wù)意識，提高行政效率和服務(wù)水平，這些都是推進政府購買服務(wù)工作的基礎(chǔ)。
二是要完善機制，規(guī)范政府購買服務(wù)行為。近一年來，國務(wù)院辦公廳和財政部相繼出臺多項制度，對各地推進政府購買服務(wù)工作起到了非常大的促進作用。但在實際操作過程中發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)采購目錄、需求標(biāo)準(zhǔn)、采購方式及變更審核程序、合同文本、履約驗收、績效評價、結(jié)果應(yīng)用、監(jiān)督機制等還需進一步完善。
三是培育市場，擴大政府購買服務(wù)的社會力量。我國政府購買服務(wù)工作起步相對比較晚，公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量都比較低。各地要堅持政府購買服務(wù)和培育扶持社會力量并重，把提升社會組織公共服務(wù)能力作為開展購買服務(wù)的基礎(chǔ)性工作抓緊抓好。
例如，通過降低或取消準(zhǔn)入門檻，吸引更多社會力量投身公共服務(wù)領(lǐng)域；通過稅收優(yōu)惠政策和金融扶持政策，給予提供公共服務(wù)的社會組織和社會力量稅收減免和融資便利條件，促進其發(fā)展壯大；通過財政補貼政策，為提供公共服務(wù)的組織和企業(yè)免費培訓(xùn)員工，幫助其提高服務(wù)質(zhì)量和水平。
屠新泉：在開展政府購買服務(wù)工作初期，確實需要政府有關(guān)部門和各購買主體對社會組織、社會力量給予一定力度的扶持，具體可以從兩個方面努力。
一是要提高其自身的透明度，特別是其意欲購買的公共服務(wù)本身所涉及的相關(guān)政策和信息，包括其原有的提供方式、成本、效益、標(biāo)準(zhǔn)等，使社會組織、社會力量做到心中有數(shù)。
二是在采購以及合同執(zhí)行過程中，購買主體應(yīng)當(dāng)主動與承接主體開展合作，不能當(dāng)"甩手掌柜"，要提供盡可能多的技術(shù)支持，使其盡快、更好地理解公共服務(wù)的運作方式，并保持與以往做法的連貫性和一致性。
李鵬：政府向社會組織購買公共服務(wù)的前提是要有足夠數(shù)量和一定能力的服務(wù)提供者，而且這些服務(wù)要均等化地分布在教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域。
現(xiàn)有公共服務(wù)提供者主要通過脫離政府機構(gòu)和盈利企業(yè)轉(zhuǎn)型兩種方式產(chǎn)生，孕育和培養(yǎng)周期較長。受到各地發(fā)展差異的限制，傳統(tǒng)官辦社會組織大多公共服務(wù)的效益性不強，市場競爭中的企業(yè)又有公共性不足等問題，而單純依靠官辦社會組織和企業(yè)轉(zhuǎn)型來實現(xiàn)公共服務(wù)供給模式多元化顯然不夠，這就需要通過營造良好的公共服務(wù)市場環(huán)境，孕育越來越多的社會力量來補充和完善公共服務(wù)供給模式。
著眼于滿足日益增長的基本公共服務(wù)需求，一是當(dāng)服務(wù)領(lǐng)域中存在足夠數(shù)量的社會組織時，政府購買公共服務(wù)應(yīng)著眼強化公益性，對社會組織之間或多重委托代理關(guān)系要形成明確的公共服務(wù)目標(biāo)、行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和項目評估指標(biāo)；二是如果連社會組織數(shù)量都不滿足，那么地方政府要以扶持社會組織發(fā)展為重心，積極促進跨地域或跨領(lǐng)域的社會力量合作，形式包括社會組織聯(lián)盟、技術(shù)聯(lián)盟、服務(wù)聯(lián)盟等。
保護特定企業(yè)不能降標(biāo)準(zhǔn)
主持人：政府購買服務(wù)出現(xiàn)"粥多僧少"尷尬，與具體的項目也有一定關(guān)系，有一些項目也可能會競爭激烈。例如剛剛修改的《政府采購法》取消了代理機構(gòu)資格認定，會使大量的代理機構(gòu)進入政府采購市場，可能導(dǎo)致購買招標(biāo)代理服務(wù)項目競爭激烈，起點低、實力弱的代理機構(gòu)或許難以生存。這里面涉及促進社會組織、社會力量均衡發(fā)展的問題，請問實踐中該如何把握。
傅光明：取消政府采購代理機構(gòu)資格認定后，必然會有更多的代理機構(gòu)涌入政府采購市場，這是好事而不是壞事，將促進采購成本進一步降低，提高采購效率。當(dāng)然，相關(guān)各方也要采取一些措施對市場進行正確引導(dǎo)。
第一，要為集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)共同發(fā)展創(chuàng)造更大的空間，例如將更多的項目納入政府采購范圍，讓大家靠實力說話。
第二，財政部門要將集中采購與分散采購項目放在同等重要的位置，既強調(diào)集中采購的主力軍作用，又突出分散采購的必要補充作用，實現(xiàn)二者協(xié)同發(fā)展。
黃鋼平：取消代理機構(gòu)資格認定后，大量的代理機構(gòu)可能會進入政府采購市場。屆時，有些服務(wù)項目例如購買招標(biāo)代理服務(wù)可能會競爭激烈，這是好事。
為了確保政府采購各項政策的貫徹落實，實現(xiàn)采購結(jié)果"物有所值"，各級財政部門應(yīng)當(dāng)加強對政府采購代理機構(gòu)的監(jiān)管，特別是要建立監(jiān)督檢查評價體系及誠信體系，加大監(jiān)督檢查及責(zé)任追究力度。同時，加快建立政府采購行業(yè)協(xié)會，通過行業(yè)協(xié)會規(guī)范代理機構(gòu)行為，起到有效的約束作用，實現(xiàn)行業(yè)自律，促進行業(yè)健康發(fā)展。
屠新泉：實現(xiàn)有效競爭對政府這個采購方來說是好事，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵，無需直接干預(yù)。政府要做的是設(shè)定合理、清晰、透明的采購標(biāo)準(zhǔn)，以此淘汰達不到其需要的供應(yīng)商。監(jiān)管部門要做的是制定公平、合理的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行業(yè)運行，阻止達不到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進入市場。
起點低、實力弱的代理機構(gòu)或許在市場競爭中難以生存，政府對此無需過分擔(dān)心，更不應(yīng)為保護某些特定的行業(yè)或企業(yè)而降低標(biāo)準(zhǔn)。
李鵬：剛剛修改的《政府采購法》取消了代理機構(gòu)資格認定，這有利于公共服務(wù)供給模式實現(xiàn)多元化發(fā)展，但也會在短期形成一定的影響，主要是招標(biāo)代理機構(gòu)激增，會對起點低、實力弱的代理機構(gòu)形成沖擊，招標(biāo)代理服務(wù)項目甚至?xí)_到近乎慘烈的競爭程度，而且公共服務(wù)供給模式未必呈現(xiàn)多元化發(fā)展，服務(wù)質(zhì)量也未必會相應(yīng)提升。
但從中長期目標(biāo)看，這對于購買招標(biāo)代理服務(wù)項目和起點低、實力弱的代理機構(gòu)而言都是一個重要的發(fā)展機遇。在招標(biāo)代理服務(wù)項目執(zhí)行過程中，成熟的代理機構(gòu)可以實現(xiàn)服務(wù)生產(chǎn)過程和服務(wù)提供過程相互分離，既會降低自身運行成本，還能大幅度提升政府購買公共服務(wù)效率。
這對起點低、實力弱的代理機構(gòu)是一次發(fā)展機遇，原因是其可以運用信息通信技術(shù)探索新型的公私伙伴合作關(guān)系，運用互聯(lián)網(wǎng)思維重新組織公共服務(wù)生產(chǎn)過程，更加智慧地形成提供者和用戶之間的匹配關(guān)系，創(chuàng)新性地建立以社會組織為中心、以技術(shù)為中心、以服務(wù)為中心、以用戶為中心的合作關(guān)系，不斷發(fā)展壯大自己。（張斌偉）
來源： 政府采購信息報
