從充分競(jìng)爭(zhēng)到有效競(jìng)爭(zhēng)
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發(fā)布日期：2014年10月28日
■ 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“完善政府采購(gòu)制度體系與運(yùn)行機(jī)制研究”課題組
當(dāng)前我國(guó)供應(yīng)商管理制度設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)保證所有潛在供應(yīng)商的平等參與權(quán)，重前期資格審查，輕后期履約驗(yàn)收，降低了采購(gòu)質(zhì)量與效益。為響應(yīng)未來(lái)政府采購(gòu)“績(jī)效最優(yōu)”的制度目標(biāo)，供應(yīng)商管理應(yīng)由側(cè)重“平等參與、充分競(jìng)爭(zhēng)”向側(cè)重“合同履約、有效競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變，以采購(gòu)合同為核心、以供應(yīng)商準(zhǔn)入機(jī)制為重點(diǎn)、以電子化平臺(tái)為載體，構(gòu)建充分、有效的供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
誠(chéng)信檔案建設(shè)增速
課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府采購(gòu)供應(yīng)商管理現(xiàn)狀體現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)。
初步形成了較為全面的供應(yīng)商管理制度體系。依據(jù)《政府采購(gòu)法》，財(cái)政部相繼出臺(tái)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令）、《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部第20號(hào)令），對(duì)于政府采購(gòu)供應(yīng)商管理進(jìn)行了更為具體的規(guī)定，基本涵蓋供應(yīng)商資質(zhì)審查、投訴質(zhì)疑、監(jiān)督管理、權(quán)利與義務(wù)界定等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，全國(guó)多個(gè)省市制定了供應(yīng)商監(jiān)督管理辦法,初步形成了以政府采購(gòu)法為核心，較為全面的供應(yīng)商管理制度體系。
初步建立了以采購(gòu)人為主體、以履約能力為主要內(nèi)容的供應(yīng)商審查機(jī)制?！墩少?gòu)法》指出“供應(yīng)商參加政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力、良好的商業(yè)信譽(yù)和健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力、依法繳納稅收和社會(huì)保障資金的良好記錄，并在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄”（第二十二條），對(duì)供應(yīng)商資格審查內(nèi)容做了初步界定；且進(jìn)一步規(guī)定“采購(gòu)人可以要求參加政府采購(gòu)的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件以及采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的特殊要求，對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查”（第二十三條）。在此基礎(chǔ)上，各地頒布地方性文件以規(guī)范供應(yīng)商資格審查工作，初步建立了以履約能力為主要內(nèi)容，以采購(gòu)人為主體的供應(yīng)商資格審查機(jī)制。
供應(yīng)商投訴處理機(jī)制初步規(guī)范化。隨著政府采購(gòu)改革向縱深推進(jìn)，形成了采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門、供應(yīng)商之間的多方法律關(guān)系，隨著利益格局的變動(dòng)與法律關(guān)系的復(fù)雜化，各種沖突和矛盾難以避免，如何給供應(yīng)商提供有效救濟(jì)，是政府采購(gòu)制度公正性的重要體現(xiàn)。近年在供應(yīng)商投訴處理制度建設(shè)和機(jī)制規(guī)范化上取得了新成效，初步確立了內(nèi)部救濟(jì)與外部救濟(jì)相結(jié)合、行政審查與司法審查相結(jié)合的政府采購(gòu)救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)法規(guī)定的救濟(jì)方式主要有詢問(wèn)、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議和行政訴訟，初步建立了采購(gòu)人——監(jiān)督管理部門——人民法院的投訴質(zhì)疑程序。
各地供應(yīng)商誠(chéng)信檔案建設(shè)進(jìn)程加快。供應(yīng)商誠(chéng)信檔案是規(guī)范供應(yīng)商管理、促進(jìn)供應(yīng)商依法誠(chéng)實(shí)經(jīng)營(yíng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的重要保障。現(xiàn)有法律法規(guī)依據(jù)嚴(yán)重程度與影響大小分級(jí)，對(duì)供應(yīng)商不良行為進(jìn)行了初步認(rèn)定?！墩少?gòu)法》指出對(duì)供應(yīng)商提供虛假材料、采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段、圍標(biāo)串標(biāo)、行賄等不良行為要給予處罰（第七十七條）?！吨腥A人民共和國(guó)合同法》合同效力部分也有相關(guān)內(nèi)容（第三章）。各地供應(yīng)商誠(chéng)信檔案建設(shè)進(jìn)程加快，上海、南京、濟(jì)南、寧波、義烏等城市均已施行《政府采購(gòu)合同履約和驗(yàn)收管理暫行辦法》來(lái)約束供應(yīng)商的履約行為，通過(guò)信用評(píng)級(jí)的方式對(duì)供應(yīng)商履約行為進(jìn)行管理。
約束寬松 救濟(jì)不暢
課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)政府采購(gòu)供應(yīng)商管理當(dāng)前存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面。
供應(yīng)商管理制度設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)保障平等參與權(quán)，重前期資格審查，輕后期履約驗(yàn)收，難以保證采購(gòu)質(zhì)量。為保障公平競(jìng)爭(zhēng)，供應(yīng)商管理制度強(qiáng)調(diào)保證所有潛在供應(yīng)商的平等參與權(quán)，在制度設(shè)計(jì)上重視前期資格審查，對(duì)后期履約驗(yàn)收重視不足，“重招標(biāo)、輕驗(yàn)收”的現(xiàn)象在政府采購(gòu)實(shí)際操作中普遍存在。這導(dǎo)致部分供應(yīng)商為謀取中標(biāo)，往往采取以最好承諾和低于成本的價(jià)格投標(biāo)，中標(biāo)后為追逐利潤(rùn)，出現(xiàn)大量以劣抵優(yōu)、以次充好、變更內(nèi)部設(shè)備、私改中標(biāo)品牌與配置的做法。同時(shí)，部分供應(yīng)商在履行政府采購(gòu)合同過(guò)程中，不按照招標(biāo)承諾辦事，將采購(gòu)項(xiàng)目分包轉(zhuǎn)包，導(dǎo)致貨物、服務(wù)和工程的質(zhì)量低下、工期延誤或者出現(xiàn)各種安全問(wèn)題或經(jīng)濟(jì)糾紛。產(chǎn)生這些問(wèn)題的重要原因在于政府采購(gòu)供應(yīng)商管理制度設(shè)計(jì)偏重于保障平等參與，過(guò)多強(qiáng)調(diào)“完全競(jìng)爭(zhēng)”與采購(gòu)程序規(guī)范化，對(duì)于采購(gòu)質(zhì)量驗(yàn)收重視不足，政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚不完善。
供應(yīng)商資質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，導(dǎo)致中標(biāo)供應(yīng)商的資質(zhì)問(wèn)題成為投訴熱點(diǎn)，降低了采購(gòu)滿意度。供應(yīng)商資格審查是供應(yīng)商管理的前端環(huán)節(jié)，對(duì)于約束政府采購(gòu)行為、更好地保護(hù)采購(gòu)雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益具有重要意義。在采購(gòu)實(shí)踐中，供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴最多的是中標(biāo)、成交供應(yīng)商的資格問(wèn)題，這主要是由于當(dāng)前供應(yīng)商資質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)不健全，難以適應(yīng)新時(shí)期采購(gòu)實(shí)際操作的需要。第一，供應(yīng)商資格審查內(nèi)容較為籠統(tǒng)。供應(yīng)商資格審查內(nèi)容以原則性規(guī)定為主，自由裁量空間大，對(duì)審查內(nèi)容的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，并無(wú)具體的可操作性的審查規(guī)則。第二，對(duì)采購(gòu)人主體的審查權(quán)和選擇權(quán)約束相對(duì)不足?！墩少?gòu)法》規(guī)定了采購(gòu)人是供應(yīng)商資格審查的主體，但在實(shí)際采購(gòu)操作中，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與供應(yīng)商接觸頻率最高，甚至先于采購(gòu)人接觸供應(yīng)商，卻無(wú)法行使資格審查權(quán)，不利于提高采購(gòu)效率。
現(xiàn)行政府采購(gòu)監(jiān)督考核機(jī)制側(cè)重于考核集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，對(duì)供應(yīng)商的監(jiān)督約束比較寬松，缺乏有效的責(zé)任追究機(jī)制，供應(yīng)商圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。當(dāng)前政府采購(gòu)監(jiān)督考核機(jī)制以政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為主要考核對(duì)象，對(duì)于供應(yīng)商的考核比較寬松，這導(dǎo)致在實(shí)際采購(gòu)工作中，政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)中的“圍標(biāo)”“串標(biāo)”“輪流坐莊”現(xiàn)象屢見不鮮；采購(gòu)人與供應(yīng)商勾結(jié)，通過(guò)設(shè)置歧視性條款為特定供應(yīng)商“量身定做”招標(biāo)文件。
當(dāng)前供應(yīng)商監(jiān)督考核機(jī)制內(nèi)容較為寬泛，對(duì)于供應(yīng)商不良行為的認(rèn)定存在標(biāo)準(zhǔn)寬泛、范圍狹窄、程序復(fù)雜、操作性差等問(wèn)題。例如財(cái)政部第18號(hào)令《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定“招標(biāo)文件規(guī)定的各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，招標(biāo)文件不得要求或者標(biāo)明特定的投標(biāo)人或者產(chǎn)品，以及含有傾向性或者排斥潛在投標(biāo)人的其他內(nèi)容”（第二十一條），但對(duì)于“傾向性或者排斥潛在投標(biāo)人”并無(wú)明確規(guī)定，降低了管理規(guī)章在實(shí)際操作中的適用性。
供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制重行政救濟(jì)、輕司法救濟(jì)，且現(xiàn)行體制下行政救濟(jì)程序不暢，削弱救濟(jì)及時(shí)性與公正性。第一，當(dāng)前我國(guó)供應(yīng)商救濟(jì)制度以行政救濟(jì)為主，對(duì)司法救濟(jì)機(jī)制重視不足。《政府采購(gòu)法》第六章中規(guī)定的供應(yīng)商救濟(jì)方式主要是行政救濟(jì)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，除行政救濟(jì)外，司法救濟(jì)也是一種有效的救濟(jì)途徑，主要包括民事訴訟救濟(jì)和行政訴訟救濟(jì)。然而，我國(guó)《政府采購(gòu)法》僅規(guī)定因采購(gòu)合同發(fā)生的爭(zhēng)議適用行政訴訟，對(duì)民事訴訟救濟(jì)并無(wú)規(guī)定。第二，現(xiàn)行行政體制下行政救濟(jì)程序設(shè)置不暢，救濟(jì)程序冗長(zhǎng)。依據(jù)《政府采購(gòu)法》，質(zhì)疑是投訴的前置程序，供應(yīng)商只有在質(zhì)疑后方可向政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門提出投訴，對(duì)投訴處理不服的方可進(jìn)入行政復(fù)議或行政訴訟程序。供應(yīng)商必須經(jīng)過(guò)完整的行政救濟(jì)程序，才能依法提起行政訴訟，不利于供應(yīng)商及時(shí)維權(quán)，降低了救濟(jì)效率。第三，救濟(jì)對(duì)象范圍過(guò)窄，投訴受理機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性，導(dǎo)致行政救濟(jì)制度的中立性、公正性尚未得到完全發(fā)揮?，F(xiàn)行救濟(jì)范圍僅限于對(duì)采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或成交結(jié)果三方面，并未規(guī)定采購(gòu)合同履行階段發(fā)生的爭(zhēng)議如何進(jìn)行救濟(jì)。
注重司法救濟(jì) 增設(shè)前置救濟(jì)
為進(jìn)一步完善我國(guó)供應(yīng)商管理制度，營(yíng)造更充分、更有效的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，政府采購(gòu)供應(yīng)商管理制度設(shè)計(jì)應(yīng)由側(cè)重“平等參與、充分競(jìng)爭(zhēng)”向側(cè)重“合同履約、有效競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變。在前期的資格評(píng)定階段，建立以采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)為預(yù)審主體、以采購(gòu)人為復(fù)審主體的資格審查機(jī)制；在中期履約階段，明確履約驗(yàn)收程序和責(zé)任人，以合同履約為核心標(biāo)準(zhǔn)，完善供應(yīng)商考核評(píng)價(jià)體系；在后期階段，完善供應(yīng)商信息庫(kù)與信用評(píng)價(jià)體系。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)做好以下幾項(xiàng)工作。
以政府采購(gòu)合同為核心，加強(qiáng)中標(biāo)供應(yīng)商履約管理。合同履約是采購(gòu)交易的中心環(huán)節(jié)，應(yīng)加強(qiáng)中標(biāo)供應(yīng)商的履約管理，建立以合同履約為核心的供應(yīng)商監(jiān)督考核體系。第一，盡快從法律法規(guī)層面明確政府采購(gòu)項(xiàng)目履約驗(yàn)收的程序和責(zé)任人，制定嚴(yán)格的履約驗(yàn)收規(guī)程，建立政府采購(gòu)項(xiàng)目履約驗(yàn)收責(zé)任終身制。第二，以采購(gòu)合同為驗(yàn)收依據(jù)，完善履約評(píng)價(jià)程序。以采購(gòu)合同、招標(biāo)文件和投標(biāo)文件為主，并結(jié)合國(guó)家頒布的有關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家有關(guān)部門的檢測(cè)報(bào)告、制造廠商的產(chǎn)品說(shuō)明書作為參考，對(duì)采購(gòu)表的規(guī)格、功能、參數(shù)、品質(zhì)等技術(shù)指標(biāo)，包括供貨時(shí)間、售后服務(wù)在內(nèi)的相關(guān)要求確定嚴(yán)格的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。
以供應(yīng)商準(zhǔn)入機(jī)制為重點(diǎn)，完善政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序。第一，盡快建立完備的供應(yīng)商資格審查制度，優(yōu)化資格審查流程。采取預(yù)審和復(fù)審相結(jié)合的方式，以采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)為資格預(yù)審主體，以采購(gòu)人為資格復(fù)審主體，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和采購(gòu)人共同分擔(dān)審查主體，減輕采購(gòu)人的負(fù)擔(dān)，加大審查力度，為資格審查提供有效的制度保障。為符合條件的供應(yīng)商頒發(fā)市場(chǎng)準(zhǔn)入資格證書，并實(shí)行年檢制度。第二，加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)文件傾向性和排他性條款的管理，建立公平公正的供應(yīng)商準(zhǔn)入機(jī)制。推動(dòng)采購(gòu)文件規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，杜絕采購(gòu)人或集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)將與履行合同能力無(wú)關(guān)的條件和明顯超過(guò)項(xiàng)目需求的非強(qiáng)制性認(rèn)定、報(bào)備、評(píng)選資質(zhì)設(shè)定為供應(yīng)商特定資格條件，杜絕對(duì)中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或歧視待遇，確保供應(yīng)商有效、充分競(jìng)爭(zhēng)。
以電子采購(gòu)平臺(tái)為載體，推進(jìn)全國(guó)供應(yīng)商信息庫(kù)與誠(chéng)信體系建設(shè)。第一，建立供應(yīng)商招標(biāo)投標(biāo)信用檔案和公示制度。將供應(yīng)商的行為全部納入誠(chéng)信體系管理，對(duì)供應(yīng)商的遵紀(jì)守法、履行合同、采購(gòu)人滿意度及投訴等誠(chéng)信狀況進(jìn)行詳細(xì)登記備案，定期公示，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，逐步形成完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)的供應(yīng)商誠(chéng)信檔案。第二，細(xì)化供應(yīng)商不良行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，引入合理的信用評(píng)價(jià)和等級(jí)管理模式，提出具有操作性和實(shí)用性的供應(yīng)商不良行為管理方案，對(duì)不良行為通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行曝光，采取取消政府采購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入資格、降低資質(zhì)、限制參與招投標(biāo)等措施，提高供應(yīng)商違約成本。第三，借助政府采購(gòu)電子化信息平臺(tái)，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的供應(yīng)商信息庫(kù)，建立全國(guó)統(tǒng)一的供應(yīng)商資格審查、信用評(píng)價(jià)體系。最后，充分發(fā)揮新聞媒體等的社會(huì)輿論監(jiān)督，強(qiáng)化公眾公共監(jiān)督意識(shí)，共同推動(dòng)政府采購(gòu)健康發(fā)展。
形成行政救濟(jì)與司法救濟(jì)并重的供應(yīng)商救濟(jì)制度，增設(shè)獨(dú)立于管理部門之外的前置救濟(jì)機(jī)構(gòu)。第一，完善供應(yīng)商救濟(jì)制度，強(qiáng)調(diào)司法途徑對(duì)于供應(yīng)商救濟(jì)的重要作用，重點(diǎn)完善民事訴訟救濟(jì)機(jī)制，推動(dòng)供應(yīng)商救濟(jì)機(jī)制多元化。優(yōu)化行政救濟(jì)流程，提高救濟(jì)效率。探索取消質(zhì)疑前置，質(zhì)疑程序只是自行解決糾紛的內(nèi)部救濟(jì)方式，不必設(shè)定為必經(jīng)程序。第二，以審計(jì)機(jī)關(guān)為主，增設(shè)獨(dú)立的投訴受理機(jī)構(gòu)。設(shè)立獨(dú)立的審理機(jī)構(gòu)是國(guó)際通行做法，也有利于加快適應(yīng)WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）要求。GPA規(guī)定政府采購(gòu)中各項(xiàng)質(zhì)疑應(yīng)由一家法院或與采購(gòu)結(jié)果無(wú)關(guān)的獨(dú)立公正的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理，目前歐美發(fā)達(dá)國(guó)家均實(shí)行獨(dú)立審議機(jī)構(gòu)受理制度。美國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)機(jī)構(gòu)最具權(quán)威的是美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室（Government Accountability Office，GAO），該辦公室直接向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，其受理供應(yīng)商投訴具有獨(dú)立性、高效和低成本三個(gè)特征，其依據(jù)美國(guó)《締約中競(jìng)爭(zhēng)法》，受理政府采購(gòu)準(zhǔn)備階段對(duì)采購(gòu)文件、供應(yīng)商資格、技術(shù)規(guī)格提出的異議和中標(biāo)人確定后，授予合同階段對(duì)評(píng)標(biāo)和中標(biāo)結(jié)果的投訴；GAO由資深的政府采購(gòu)法律專家組成，屬于政府公務(wù)員。日本于1995年建立了政府采購(gòu)審查辦公室（Office of Government Procurement Review）和政府采購(gòu)審查局（Government Procurement Review Board），政府采購(gòu)審查辦公室由日本內(nèi)閣首席大臣領(lǐng)導(dǎo)，成員包括日本12個(gè)部的行政副部長(zhǎng)和各機(jī)構(gòu)的高級(jí)官員；政府采購(gòu)審查局是專門受理質(zhì)疑的機(jī)構(gòu)，其成員包括科學(xué)家、學(xué)者和其他具有政府采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)的人員。此外，由審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)采購(gòu)爭(zhēng)議的受理工作具有較強(qiáng)的可行性與必要性，政府采購(gòu)法已明確審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于政府采購(gòu)活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的公正性與專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，提高救濟(jì)效率，維護(hù)供應(yīng)商救濟(jì)制度的公正性與嚴(yán)肅性。(節(jié)選自《中國(guó)政府采購(gòu)制度及運(yùn)行機(jī)制》一書，執(zhí)筆人：楊曉東 劉如菲)
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
