高校招標領(lǐng)域反腐敗制度建設(shè)研究
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發(fā)布日期：2014年11月24日
近年來，高校基建工程、物資采購、后勤服務(wù)、財務(wù)管理等重點部門和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的腐敗案件呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢。據(jù)有關(guān)報道，2014年教育部監(jiān)察局在近3年教育系統(tǒng)紀檢信訪和案件工作情況通報中給出的數(shù)據(jù)顯示，基建工程方面案件占教育系統(tǒng)案件總數(shù)的24%[1]，高校招標領(lǐng)域腐敗成為國家大力治理的重點之一。黨的十八大后，中央對反腐敗工作提出“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的新要求[2]。黨的十八屆三中全會進一步強調(diào)要從加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障等方面，強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系[3]。反腐敗實踐證明，懲治和預(yù)防腐敗，制度是關(guān)鍵。有效防治高校招標領(lǐng)域的腐敗，就必須進一步研究用制度籠子關(guān)住該領(lǐng)域所擁有的權(quán)力?！?
高校招標領(lǐng)域權(quán)力運行分析
（一）高校招標存在的領(lǐng)域
高校招標工作是指由高校作為招標人事先提出對工程建設(shè)、貨物、服務(wù)的條件和要求，委托招標代理機構(gòu)或者自行邀請規(guī)定數(shù)量以上的法人或者其他組織參加投標，并按照法定或者預(yù)定程序選擇交易對象，簽訂交易合同，進行交易行為的過程。廣義上看，招標可分為工程招標、貨物招標和服務(wù)招標。高校招標主要涉及基建工程、基礎(chǔ)設(shè)施改造、物資采購、服務(wù)采購四個領(lǐng)域?！?
（二）高校招標權(quán)力一般運行過程
高校招標的基本流程:提出采購申請→編制招標文件→發(fā)布招標公告→投標企業(yè)報名→投標企業(yè)資格預(yù)審→開標、評標和確定中標單位→招標結(jié)果公布、備案、簽訂合同→付款及驗收。在招標方式上，高校招標根據(jù)項目性質(zhì)、涉及金額的不同，分為市場招標和校內(nèi)招標兩種?！?
招標整個過程涉及面寬、流程鏈長，涉及多項權(quán)力的運行。其中，涉及的權(quán)力主要有招標計劃編制權(quán)、招標計劃審批權(quán)、招標方式?jīng)Q定權(quán)、標書制作權(quán)、入圍審核權(quán)、評標專家組織權(quán)、評標權(quán)、合同簽訂權(quán)、項目驗收權(quán)、資金支付權(quán)，另外還有招標制度制定權(quán)和監(jiān)督權(quán)等?！?
?。ㄈ└咝Ｕ袠祟I(lǐng)域權(quán)力運行中出現(xiàn)的主要問題
《招標投標法》第五條明確規(guī)定：“招標投標活動應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則”。招標投標工作是國家反腐敗的重要舉措之一，但實踐中還是存在很多問題?？蓮恼袠酥黧w、投標主體兩個方面來看：
1.從高校作為招標主體的角度分析
從高校作為招標主體看，存在以下問題，該類問題高校通過制度規(guī)范權(quán)力運行，可進行有效控制。第一，招標率較低，招標程序不規(guī)范。國家立法和地方法規(guī)制定了必須進行招標項目的具體范圍和規(guī)模標準，但有些部門和個人將依法必須進行招標的項目化整為零，或者為實現(xiàn)權(quán)力尋租的目的，以招標過程需要較長時間，某個項目由于實際需求緊急來不及招標為借口以規(guī)避招標；或者“先斬后奏”——項目交易完成后再補招標程序。另外，高校修繕工程、后勤服務(wù)等項目大部分是通過校園網(wǎng)發(fā)布招標信息，接收信息范圍有限，人為因素干擾較多，導(dǎo)致招標往往只是走形式，實際長期由個別企業(yè)中標，違背公平競爭原則，項目質(zhì)量難以保證。第二，標書制作有陷阱。其一，存在傾向性介紹，標書表面按照國家規(guī)定沒有明確指定品牌，但實際在性能需求等指標上過度地做一些毫無必要的要求，而在特定行業(yè)能符合要求的就只有個別產(chǎn)品或商家,甚至由供應(yīng)商幫寫招標文件；其二，功能需求、質(zhì)量指標等描述不規(guī)范、不明確，有意為后期洽商變更留出余地，增加權(quán)力尋租的機會；其三，市場價格調(diào)研不充分，招標資金來源是公共性財政資金，標書制作者缺乏責(zé)任意識，脫離實際需要追求高性能、高價格。第三，甲方人員在資格預(yù)審、開標評標過程中影響公正性。項目甲方主管領(lǐng)導(dǎo)、主管部門、項目負責(zé)人的意見往往在資格預(yù)審和開標評標過程中起主導(dǎo)作用。一是甲方校內(nèi)人員任評標專家，二是甲方派代表在資格預(yù)審和評標現(xiàn)場進行傾向性介紹，都有可能影響評判的公正性，也容易滋生腐敗。第四，結(jié)算價虛高。審計中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，招標項目的結(jié)算價遠超預(yù)算，原因有兩方面：一是二次價格協(xié)商現(xiàn)象多見；二是變更增項隨意。驗收走過場。實踐中，一些企業(yè)認為項目產(chǎn)品屬于公用性質(zhì)，經(jīng)過招標后需求方不易更改供貨方，只要中標就萬事大吉，在供貨時降低質(zhì)量標準；而高校管理部門往往更多關(guān)注招標前期各環(huán)節(jié)，在簽訂合同以后，對項目的關(guān)注減少，驗收產(chǎn)品經(jīng)常是走過場。由此帶來產(chǎn)品質(zhì)量可能大打折扣，影響到高校的實際利益。第五，監(jiān)管被動滯后。高校招標項目多、情況復(fù)雜，受限于高校紀檢監(jiān)察隊伍的人員編制和專業(yè)素質(zhì)，監(jiān)督人員對項目了解不透，信息的不對稱導(dǎo)致監(jiān)督仍然是處于被動邀請的狀態(tài)，且大多只對資格預(yù)審和評標現(xiàn)場等核心環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，難以真正實現(xiàn)有效監(jiān)督?！?
2.從企業(yè)作為投標主體的角度分析
從企業(yè)作為投標主體看，存在的問題僅僅通過高校內(nèi)部制度完善難以有效限制和規(guī)范。一是企業(yè)掛靠資質(zhì)投標。有些小型企業(yè)實力不符合招標要求，采取掛靠實力強的企業(yè)進行投標，中標后實際提供產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量不能符合要求。二是圍標、串標、陪標。招標方與投標方之間、投標方與投標方之間私下串通，采用不正當(dāng)手段排擠其他競爭者。主要表現(xiàn)有：招標方在開標前泄露標底；將總體投標情況告知某一方投標者；相互勾結(jié)惡意抬高投標價；為滿足投標企業(yè)法定數(shù)量要求，某一家企業(yè)邀請其他幾家企業(yè)陪標，陪標企業(yè)有意在投標文件上做得比擬中標企業(yè)差。圍標、串標、陪標是嚴重危害市場秩序的違法行為，實際上是招標方與投標方之間、投標方與投標方之間存在的利益勾結(jié)所導(dǎo)致。
從制度層面分析出現(xiàn)腐敗問題的原因
?。ㄒ唬┈F(xiàn)有高校招標制度的漏洞
加強廉政風(fēng)險防控工作的核心就是要“讓一切有權(quán)力運行的領(lǐng)域都有制度規(guī)范”。對權(quán)力進行制約的制度總體上可分為兩大類：一類是在業(yè)務(wù)管理制度中形成權(quán)力制約機制，即通過對業(yè)務(wù)權(quán)力進行合理分權(quán)、配權(quán)、限權(quán)，設(shè)計嚴格的權(quán)力運行程序，并盡力使權(quán)力運行過程公開透明；另一類是專門性的監(jiān)督管理制度，主要是紀檢監(jiān)察部門針對某一領(lǐng)域制定的監(jiān)督制度?，F(xiàn)有高校招標權(quán)力制約制度體系的不足之處主要如下：
1.招標事項的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)未能有效分離
絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，這是亙古不變的一條規(guī)律。一方面，地方政府成立了專門的招標管理機構(gòu)，但沒有獨立的招標監(jiān)督機構(gòu)，權(quán)力未能實現(xiàn)有效分離，而高校對市場招標的監(jiān)督乏力；另一方面，高校招標項目主管部門存在集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身的問題，往往既是制度的制定者，又是執(zhí)行者，還承擔(dān)一定的監(jiān)督職責(zé)，很難制定出真正客觀、公正、有效的制度。具體操作上，項目主管部門既是標書制作者、招標工作組織者，又是評標專家之一，還可能是項目的驗收者。高度的集權(quán)是導(dǎo)致腐敗的直接原因。
2.招標主體職責(zé)界限不清
目前，國家立法和地方法規(guī)沒有對高校招標管理提出統(tǒng)一要求，高校內(nèi)部設(shè)立的模式各不相同，大體有三種情況：一是學(xué)校統(tǒng)一管理模式，即由學(xué)校成立專門的、獨立的管理機構(gòu)統(tǒng)一負責(zé)本校招標工作；二是學(xué)校歸口管理模式，即由校內(nèi)基建、物資、后勤等部門歸類組織職能范圍內(nèi)的招標；三是部門自行管理模式，即各部門根據(jù)需要自行組織招標。歸口管理和自行管理模式中，容易發(fā)生責(zé)任不清、多頭管理、政出多門，導(dǎo)致制度空白或制度漏洞，從而衍生腐敗?！?
3.監(jiān)督制度缺位
高校招標領(lǐng)域權(quán)力制約主要還是依靠業(yè)務(wù)管理制度，各高校還缺乏針對性強、可操作性強的招標監(jiān)督制度。高校招標監(jiān)督主要依靠紀檢監(jiān)察部門，而實際上，目前各高校紀檢監(jiān)察部門對于在招標監(jiān)督中的自身定位存在很多疑問、認識上也存在分歧，實踐中經(jīng)常就是走走過場，甚至感到?jīng)]達到有效監(jiān)督的目的，反而成為招標業(yè)務(wù)部門的“擋箭牌”，承擔(dān)莫須有的責(zé)任和風(fēng)險。
4.制度關(guān)鍵點存在漏洞
自各高校執(zhí)行招標工作以來，建立很多制度，但實踐中卻不能真正實現(xiàn)對權(quán)力的制約。仔細分析高校招標違紀違法案件后發(fā)現(xiàn)，制度關(guān)鍵點存在很大的漏洞。制度設(shè)計中，沒有找準廉政風(fēng)險關(guān)鍵點，或者對權(quán)力運行的關(guān)鍵性細節(jié)問題避而不談。很多制度長篇大論，實際上大部分只是復(fù)制上級文件，列一些原則性的、抽象性的條款，不符合高校實際，可操作性較差，關(guān)鍵點制約條款缺乏?！?
?。ǘ┲贫嚷┒吹母础?
一是制度建設(shè)步伐難以完全跟上情勢變更。內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化決定制度需要不斷更新、與時俱進，但實踐中制度建設(shè)具有滯后性。二是用好制度建設(shè)這把雙刃劍具有難度。制度建設(shè)在權(quán)力限制“寬松”和“緊縮”的選擇中難以把握好合適的度。例如：投標評選專家中是否選派校方專家的問題，允許校方專家參與則可能帶來潛在的廉政風(fēng)險，不允許校方人員參與則不能最準確地體現(xiàn)學(xué)校需求和利益。三是部分利益相關(guān)者阻礙制度建設(shè)。制度的健全完善會觸及到某些人的利益，勢必存在阻力和障礙，這是制度缺陷的重要根源之一?！?
高校招標領(lǐng)域反腐敗制度建設(shè)對策
?。ㄒ唬├眄樃咝Ｕ袠斯ぷ黧w制
理順高校招標工作體制，建立分權(quán)制衡的制約機制是制度建設(shè)的基礎(chǔ)。招標規(guī)模龐大，地方政府有必要成立專門的部門監(jiān)督招標工作，對各類招標活動加強監(jiān)督。高校有必要建立分權(quán)制衡的制約體制和機制，厘清決策機構(gòu)、管理機構(gòu)、實施機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力和職責(zé)?！?
建議高校建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，將全校工程、物資和服務(wù)的招標工作集中管理[4]，實現(xiàn)管理權(quán)、操作權(quán)、使用權(quán)的有效分離。目前，少數(shù)高校實現(xiàn)學(xué)校統(tǒng)一管理模式，具體形式略有差異。例如：中山大學(xué)和南開大學(xué)，均設(shè)立獨立的處級單位負責(zé)全校招標管理工作。高校招標工作體制機制建議模式：高校發(fā)展規(guī)劃部門制定投資計劃；項目用戶單位提出功能需求；招標工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)研究招標工作的重大事項；校長辦公會對招標工作領(lǐng)導(dǎo)小組上報的重大問題、重大項目投資決策等內(nèi)容集體研究決策；資產(chǎn)、后勤管理、基本建設(shè)職能部門和招標專門管理部門按照分權(quán)制衡的原則明確職責(zé)、分工合作；監(jiān)督部門負責(zé)全程監(jiān)督?！?
?。ǘ┙⒔∪嚓P(guān)管理制度體系
總體而言，具體制度建設(shè)要按照第一步“從無到有”、第二步“完善制度框架”、第三步“細化制度關(guān)鍵點”的思路進行。各高校由于發(fā)展階段不同、招標規(guī)模不同，制度建設(shè)三步走的進度也不盡相同，大多數(shù)高校亟待完成的是第二步和第三步。高校應(yīng)建立實效管用的招標管理辦法，對組織機構(gòu)及各自職責(zé)、招標范圍和額度標準、招標方式、招標程序、紀律和監(jiān)督提出明確要求和嚴格限制?！?
（三）完善管理制度的關(guān)鍵點
完善制度的關(guān)鍵點是制度建設(shè)的利器。高校招標工作中權(quán)力運行是一個復(fù)雜多變的過程，不能一概而論。但總體而言，高校招標制度關(guān)鍵點細化要重點完善“六個關(guān)鍵點”：一是評標過程中校方專家的選派。建議項目使用人、項目執(zhí)行人和管理部門招標采購經(jīng)辦人均不得出席評標現(xiàn)場。二是招標代理機構(gòu)的遴選。應(yīng)當(dāng)定期更換，并實行聘期內(nèi)年度考核，考核結(jié)果直接與下年度代理項目經(jīng)費總額掛鉤。三是招標專家?guī)斓慕ㄔO(shè)與使用。建立“招標評審甲方代表專家?guī)臁?，評審環(huán)節(jié)按比例隨機抽取專家參與評標，建議項目主管單位負責(zé)人不得以校方專家身份參與本單位項目的評標。四是公布標底的時間。應(yīng)盡量縮短公布標底和評審之間的時間間距，防止標底泄露。五是校內(nèi)招標和邀請招標要建立企業(yè)準入制度。一旦發(fā)現(xiàn)圍標、串標、陪標，將嚴格限制再次參加投標。六是關(guān)注不同項目廉政風(fēng)險關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在差異。需重點關(guān)注基建工程，其在后期的洽商變更和增項過程中，依然存在很大的廉政風(fēng)險，如材料供應(yīng)商的傾向性選擇、隨意增項吃回扣等?！?
（四）建立健全高校監(jiān)察部門監(jiān)督制度體系
國家立法和地方法規(guī)只對招標活動的監(jiān)督作原則性規(guī)定，沒有針對教育系統(tǒng)制定具體指導(dǎo)性的制度條款。建議上級管理部門要針對教育系統(tǒng)監(jiān)察部門制定相應(yīng)的實施細則，明確高校監(jiān)察部門在招標工作監(jiān)督中的定位和職責(zé)，使高校監(jiān)察工作有據(jù)可依、有章可循。例如：市場招標中高校監(jiān)察部門是否需要監(jiān)督，監(jiān)督哪些環(huán)節(jié)等。再由高校根據(jù)實際制定本校監(jiān)察部門的監(jiān)督辦法、明確監(jiān)督的重點、創(chuàng)新監(jiān)督的方式，以便用有限的人力物力達到有效的監(jiān)督的目的。
?。ㄎ澹┨岣哒袠斯芾砗捅O(jiān)督隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)
要切實加強隊伍建設(shè)，既注重提高思想道德水平，又要切實提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，特別是監(jiān)督人員要多了解其他部門的政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識，真正起到監(jiān)督的作用。（葛衛(wèi)華 馮虹 作者單位：北京工業(yè)大學(xué)紀委，馮虹系該校紀委書記）
來源：《北京教育》雜志
