淺析單一來源審批條件與標(biāo)準(zhǔn)
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發(fā)布日期：2014年12月11日
導(dǎo)言：非公開采購方式審批是財(cái)政部門采購辦的最主要工作之一，耗時耗力并且缺乏標(biāo)準(zhǔn)，采購單位不清楚什么樣的條件可以申請，財(cái)政部門自身的審核尺度也相差極大。財(cái)政部74號令明確規(guī)定，采購人要按照政府采購法律制度規(guī)定，根據(jù)項(xiàng)目的采購需求特點(diǎn)，選擇適用采購方式。明確單一來源審核標(biāo)準(zhǔn)可以大幅減少財(cái)政部門的審批風(fēng)險，減少采購單位的廉政風(fēng)險，簡化采購程序，提高采購效率。明確采購審批前進(jìn)行充分的公示則可以減少爭議，基本杜絕了供應(yīng)商質(zhì)疑投訴現(xiàn)象。
單一來源采購方式的審批審核歷來都是財(cái)政部門比較頭疼和難以把握的問題之一。究竟是什么樣的條件和標(biāo)準(zhǔn)才能審核單一來源采購方式？該條件和標(biāo)準(zhǔn)是否可以明確和量化？部分采購單位強(qiáng)調(diào)自身原因和理由是否站得住腳？部分采購項(xiàng)目在上級會議紀(jì)要或上級領(lǐng)導(dǎo)指定供應(yīng)商的情況下，財(cái)政部門如何審批？結(jié)合財(cái)政部74號令的新要求，作者對采購法所規(guī)定的單一來源審批的條件進(jìn)行完善和細(xì)化，對單一來源采購的審批標(biāo)準(zhǔn)和審批原則進(jìn)行探討。
一、采購法單一來源采購方式條款的辨析
采購法第三十一條規(guī)定符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購：（一）只能從唯一供應(yīng)商處采購的；（二）發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；（三）必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。
不可否認(rèn)，囿于當(dāng)年的理論局限性和缺乏實(shí)踐檢驗(yàn)，采購法沒有給出更清晰可執(zhí)行的條款。關(guān)于條件一，只從唯一供應(yīng)商處采購的可以采取單一來源采購方式，什么是唯一供應(yīng)商，缺乏認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于條件二，哪些是不可預(yù)見的緊急情況，如何界定緊急情況導(dǎo)致不能從其他供應(yīng)商處采購？此條款和采購法第八十五條“因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購”是否重復(fù)，如何區(qū)別？關(guān)于條件三，一致性或者服務(wù)配套的金額只能低于原合同金額10%，超過10%就不符合單一來源采購條件，這使得該條款缺乏可操作性。并且此條款也明確超過原預(yù)算金額時是否可以批準(zhǔn)？此條款和采購法第四十九條“可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十”是否存在重復(fù)，如何區(qū)別？符合此條款究竟是直接簽訂補(bǔ)充合同還是重新組織單一來源談判程序？這些都存在不夠明確、模棱兩可的地方。事實(shí)上，法規(guī)的缺陷和制度的不完善，給財(cái)政部門帶來了過多的自由裁量權(quán)和審批風(fēng)險，給預(yù)算單位帶來諸多困擾和廉政風(fēng)險，
二、單一來源采購方式的具體條件和標(biāo)準(zhǔn)分析
申請單一來源采購方式的項(xiàng)目千奇百怪，但合法合理的理由并不復(fù)雜，經(jīng)過對采購法的細(xì)化和對實(shí)踐情況的歸納，結(jié)合聯(lián)合國《采購示范法》、歐盟《政府采購指令》、世貿(mào)組織《政府采購協(xié)定》等立法經(jīng)驗(yàn)，基本可以納入為六類模式：保密類、緊急采購類、一致性或者服務(wù)配套類、特定條件類、經(jīng)公開招標(biāo)失敗轉(zhuǎn)采購方式類、國家政策功能類。
首先是保密類。采購法并沒有將保密項(xiàng)目納入政府采購管理范疇。采購法第八十五條規(guī)定，“對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法”。不適用采購法應(yīng)當(dāng)適用什么法，目前沒有規(guī)定。如此看來，保密項(xiàng)目申請單一來源談判方式看起來是天經(jīng)地義，理所當(dāng)然。這需要分為三種維度來判斷。一是要分析保密項(xiàng)目的保密需求，鑒別是屬于完全不能掛網(wǎng)招標(biāo)的項(xiàng)目還是可以掛網(wǎng)但項(xiàng)目名稱可以公開，項(xiàng)目細(xì)節(jié)屬于保密范疇，不能對外公開。對于第二種情況可以公開招標(biāo)，但要和投標(biāo)供應(yīng)商簽訂保密協(xié)議即可。二是對于完全不能掛網(wǎng)招標(biāo)的保密項(xiàng)目，不適宜采取公開招標(biāo)采購方式，可以由財(cái)政部門批準(zhǔn)采用非公開采購方式或直接由采購單位自行采購。此類項(xiàng)目不公開但是必須體現(xiàn)競爭性，限定在符合保密要求的特定供應(yīng)商參與競爭。三是要分析符合資格的供應(yīng)商數(shù)量，保密項(xiàng)目并不等同于單一來源項(xiàng)目，如符合涉密要求的供應(yīng)商是唯一的，則構(gòu)成單一來源條件，如果符合涉密要求的供應(yīng)商不止一家，則不實(shí)行上網(wǎng)公開招標(biāo)，但不能采取單一來源采購方式。
第二是應(yīng)急類。按照采購法第八十五條規(guī)定，“對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法”，采購法第三十一條“發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的”，應(yīng)急項(xiàng)目的政府采購管理出現(xiàn)兩種不同的規(guī)定。采購單位又經(jīng)常以應(yīng)急項(xiàng)目向政府采購監(jiān)督管理部門提出非公開采購方式申請。鑒于此類項(xiàng)目處于標(biāo)準(zhǔn)交叉且不明確的狀態(tài)，政府應(yīng)首先制定明確應(yīng)急項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)急項(xiàng)目政府采購管理規(guī)定。應(yīng)急項(xiàng)目的主要包括：（一）自然災(zāi)害；（二）突發(fā)公共事件；（三）同級或上級人民政府認(rèn)定需緊急采購；（四）未列入年度計(jì)劃，因發(fā)生不可預(yù)見的事件，不宜采用招標(biāo)方式，需要緊急采購的政府重點(diǎn)項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，與某一應(yīng)急事項(xiàng)不直接相關(guān)的其他配套采購項(xiàng)目；有明確的項(xiàng)目進(jìn)度要求或已列入年度計(jì)劃，因采購單位不及時申報、提供采購文件編制材料等自身原因造成延誤的項(xiàng)目；部門和單位因內(nèi)部原因自定的應(yīng)急項(xiàng)目，都不能認(rèn)定為應(yīng)急項(xiàng)目，不能以上述理由為借口規(guī)避公開招標(biāo)或者集中采購。
必須予以指出，無論是“嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購”項(xiàng)目還是“不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的”項(xiàng)目都是從緊急、突發(fā)、“對采購標(biāo)的存在極端緊迫需要”等角度構(gòu)成單一來源談判條件或者是自行采購條件，并不意味著其符合條件的供應(yīng)商是確實(shí)是唯一的。
第三是一致性和配套性。采購法第三十一條第三款規(guī)定“必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的”，可以依照本法采用單一來源方式采購。同時，采購法第四十九條規(guī)定“政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十”。這兩條內(nèi)容明顯重復(fù)，而且一個是補(bǔ)充合同的條件，另一個是單一來源采購的條件。第四十九條是否需要政府采購監(jiān)督管理部門審批？加上補(bǔ)充合同之后的合同總金額超過該項(xiàng)目政府采購預(yù)算將如何操作？這些也沒有明確標(biāo)準(zhǔn)。
事實(shí)上，采購法第三十一條第三款的規(guī)定局限于10%的限制，直接導(dǎo)致此條款沒有現(xiàn)實(shí)可操作性。因深圳的采購條例未列入該10%的限制，建議該款條件可以修改為：采購單位原先已向某供應(yīng)商采購貨物或者服務(wù)，現(xiàn)因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化或者由于需與現(xiàn)有貨物或者服務(wù)配套，在考慮到原先采購能有效滿足采購單位需要、擬采購項(xiàng)目與原先采購項(xiàng)目相比規(guī)模有限、價格合理且另選其他貨物或者服務(wù)代替不合適的情況下，采購單位可以從原供應(yīng)商添購。就大型科研醫(yī)療設(shè)備、系統(tǒng)集成設(shè)備等供貨合同而言，在原供應(yīng)商替換配件、使用耗材或維修維護(hù)的情況下，更換供應(yīng)商會造成不兼容或不一致的困難；就工程合同而言，現(xiàn)存合同的完成需要未預(yù)料到的額外工程，該額外工程既不能同主合同分開又非常必需，只要該額外工程仍由原承包商完成且價格不超過原合同的一定金額；就服務(wù)合同而言，實(shí)際上不能同主合同分離，且為主合同的完成所必需的、未曾預(yù)料到的額外服務(wù)，只要該額外服務(wù)的總價值不超過主合同價值的一定金額并且該額外合同仍然授予原服務(wù)提供者。
另一方面，采購法第四十九條的規(guī)定是簽訂補(bǔ)充合同的條件，而不是單一來源采購方式的條件，該條款應(yīng)當(dāng)附加一個關(guān)于預(yù)算金額的內(nèi)容，變更為：“政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十。補(bǔ)充合同以及原合同的總金額必須有明確的預(yù)算金額保障，不得超過原預(yù)算金額”。
第四是特定條件類。此類情形基本上可以分為三類。其中一種情形是專利類。此類采購標(biāo)的只能從某一供應(yīng)商或承包商獲得，或者某一供應(yīng)商或承包商擁有與采購標(biāo)的相關(guān)的專利、專屬權(quán)，所以不存在其他合理選擇或替代物，并且因此不可能使用其他任何采購方法。
另一類是設(shè)計(jì)競賽或評選。設(shè)計(jì)競賽的獲勝者簽署合同的情況，只要該比賽是按照公開邀請所有資格合格者都參加的方式公開而有組織地進(jìn)行，并且比賽是由獨(dú)立的評判團(tuán)判定。
第三類是用于研究、實(shí)驗(yàn)和開發(fā)?！恫少徥痉斗ā返确ㄒ?guī)都對采購人與供應(yīng)商訂立的旨在進(jìn)行研究、實(shí)驗(yàn)、調(diào)查或開發(fā)工作合同的適用條件進(jìn)行了規(guī)定。這類合同具有長期合作的特點(diǎn)，采購人與供應(yīng)商可能長期合作，需要確立比較穩(wěn)定的合作關(guān)系。
事實(shí)上，單一來源采購方式審批是財(cái)政部門的法定權(quán)限和責(zé)任，任何其他上級部門或同級部門都無權(quán)越權(quán)審批。例如，2009年，深圳市委、市人民政府《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)黨政正職監(jiān)督的暫行規(guī)定>的通知》第十一條第一款規(guī)定“不得借請示上級之名規(guī)避責(zé)任，尤其不得將政府建設(shè)工程直接發(fā)包和標(biāo)段劃分、確定政府采購特定條件的具體個案提交市（區(qū)）政府常務(wù)會或市長（區(qū)長、主任）辦公會討論決定”。
由上級部門或上級領(lǐng)導(dǎo)組織，財(cái)政部門參與并提出意見的書面會議紀(jì)要可納入單一來源采購方式審批的考慮因素，但財(cái)政部門同級部門的文件或者會議紀(jì)要一般不應(yīng)作為依據(jù)，非書面文件和紀(jì)要同樣不能作為依據(jù)。
第五是經(jīng)公開招標(biāo)失敗轉(zhuǎn)采購方式類。此類是單一來源采購方式最重要來源和法定條件之一，但采購法并沒有將其納入單一來源采購采購方式的條件，這不能不說是一種技術(shù)上的缺陷。嚴(yán)格來說，全國的政府采購項(xiàng)目就沒有一個是符合采購法第三十一條規(guī)定的“只能從唯一供應(yīng)商處采購的”，但通過公開招標(biāo)檢驗(yàn)，特定項(xiàng)目確實(shí) 沒有其他供應(yīng)商能夠并且愿意投標(biāo)，這無疑可以認(rèn)為該項(xiàng)目可以采取單一來源采購方式。
具體流程為：在第一次公開招標(biāo)失敗后合格供應(yīng)商只有一家的情況下，應(yīng)組織專家對采購標(biāo)的的技術(shù)參數(shù)、供應(yīng)商資質(zhì)要求和招標(biāo)文件進(jìn)行重新審核分析。如果采購標(biāo)的的技術(shù)參數(shù)過高、供應(yīng)商資質(zhì)確定較高和招標(biāo)文件設(shè)計(jì)有問題，應(yīng)修正采購標(biāo)的的技術(shù)參數(shù)、相應(yīng)降低標(biāo)準(zhǔn)和修改招標(biāo)文件后重新啟動招標(biāo)程序。關(guān)于重新組織招標(biāo)存在已投標(biāo)供應(yīng)商的商業(yè)秘密保密問題，解決這個問題的辦法是在招標(biāo)文件中要求，供應(yīng)商將投標(biāo)文件按評標(biāo)程序分別密封包裝，并要求評審委員會成員按程序評審，項(xiàng)目再次開標(biāo)前不得撤回標(biāo)書。
第二次公開招標(biāo)失敗后，原則上應(yīng)一攬子審批，符合兩個合格投標(biāo)者或者一個投標(biāo)者可直接轉(zhuǎn)為競爭性談判或者單一來源談判采購。
第六是國家政策功能類。這一部分內(nèi)容在我國尚沒有直接規(guī)定，處于空白，有待于加強(qiáng)。在我國加入GPA談判的背景下，這一立法空白不利于保護(hù)本國的自主創(chuàng)新型企業(yè)和產(chǎn)品。例如，聯(lián)合國《公共采購示范法》以及世貿(mào)組織《政府采購協(xié)定》規(guī)定：“使用其他任何采購方法均不適合保護(hù)國家基本安全利益；或者向某一供應(yīng)商或承包商采購系實(shí)施本國社會經(jīng)濟(jì)政策所必需，向其他任何供應(yīng)商或承包商采購不能促進(jìn)該政策”，可以采取單一來源采購方式。
三、建立完善的單一來源采購方式審核前公示程序
（一）審核前公示范圍
在上述六類單一來源采購方式條件中，根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于對中央單位申請單一來源采購實(shí)行審核前公示相關(guān)問題的通知》的要求，保密類、緊急采購類、國家政策功能類均不需公示程序。經(jīng)公開招標(biāo)失敗轉(zhuǎn)采購方式類也不需要重復(fù)進(jìn)行公示。原招標(biāo)公告就是法定的且最好的公示渠道。假定某項(xiàng)目的潛在政府供應(yīng)商在單一來源審核前公示時反復(fù)提出異議，但并不對招標(biāo)文件作出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，就會導(dǎo)致該項(xiàng)目無限次的招標(biāo)失敗。該項(xiàng)目采取單一來源采購方式的法定依據(jù)只能是該項(xiàng)目對招標(biāo)文件作出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商只有一家，而不是因?yàn)榉蠗l件的供應(yīng)商只有唯一，故而公開招標(biāo)失敗轉(zhuǎn)單一來源采購方式情形下的審核前公示程序并無實(shí)際意義。
因此，財(cái)政部門不宜直接審批且必須納入審核前公示程序的只有特定條件類以及一致性和配套性兩種類型。
（二）審核前公示內(nèi)容
上述兩種類型達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，擬采用單一來源采購方式的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)在報財(cái)政部門批準(zhǔn)之前，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政部門指定媒體上進(jìn)行最廣泛的公示，并將公示情況一并報財(cái)政部門。公示期不得少于5個工作日，公示內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：
?。ㄒ唬┎少徣?、采購項(xiàng)目名稱和內(nèi)容；
?。ǘM采購的貨物或者服務(wù)的說明；
?。ㄈ┎捎脝我粊碓床少彿绞降脑蚣跋嚓P(guān)說明；
?。ㄋ模M定的唯一供應(yīng)商名稱、地址；
?。ㄎ澹I(yè)人員對相關(guān)供應(yīng)商因?qū)＠?、專有技術(shù)等原因具有唯一性的具體論證意見，以及專業(yè)人員的姓名、工作單位和職稱；
?。┕镜钠谙蓿?
?。ㄆ撸┎少徣?、采購代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門的聯(lián)系地址、聯(lián)系人和聯(lián)系電話。
（三）審核前公示救濟(jì)機(jī)制
任何供應(yīng)商、單位或者個人對采用單一來源采購方式公示有異議的，可以在公示期內(nèi)將書面意見反饋給采購人、采購代理機(jī)構(gòu)，并同時抄送相關(guān)財(cái)政部門。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)收到對采用單一來源采購方式公示的異議后，應(yīng)當(dāng)在公示期滿后5個工作日內(nèi)，組織補(bǔ)充論證，論證后認(rèn)為異議成立的，應(yīng)當(dāng)依法采取其他采購方式；論證后認(rèn)為異議不成立的，應(yīng)當(dāng)將異議意見、論證意見與公示情況一并報相關(guān)財(cái)政部門。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)充論證的結(jié)論告知提出異議的供應(yīng)商、單位或者個人。
四、構(gòu)建目標(biāo)導(dǎo)向的單一來源采購方式
政府采購當(dāng)事人在單一來源采購方式中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持采購法第三條規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)遵循公開透明、公平競爭、公正和誠實(shí)信用原則”開展采購。單一來源采購方式是法定的政府采購方式之一，盡管有其特殊性并缺乏競爭，但仍然要完全和妥善的遵循這些原則。財(cái)政部門在單一來源采購活動中仍然要切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)。財(cái)政部令第74號規(guī)定“采用單一來源采購方式采購的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員與供應(yīng)商商定合理的成交價格并保證采購項(xiàng)目質(zhì)量”。
根據(jù)上述條款，政府采購的價格是否合理，與供應(yīng)商的定價策略相關(guān)。供應(yīng)商的定價策略一般分為基于成本定價和基于需求定價兩種。建議我國的政府單一來源采購可以要求供應(yīng)商提前提供其成本構(gòu)成數(shù)據(jù)，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員通過成本核實(shí)和合理利潤加成，確定單一來源采購價格。
綜上，在上述基本原則下，政府采購的目標(biāo)無非是三類：保證采購質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)物有所值；保證價格合理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政效益最大化；保證政策功能，貫徹經(jīng)濟(jì)調(diào)控和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。保證采購質(zhì)量，政府采購的質(zhì)量直接關(guān)系到政府機(jī)關(guān)履行行政事務(wù)的效果，因此，單一來源談判采購方式仍然是雙方對等談判過程，要考慮采購產(chǎn)品的質(zhì)量，否則實(shí)行單一來源政府采購本身就沒有意義。保證價格合理，單一來源采購雖然缺乏競爭性，但也必須按照物有所值原則與供應(yīng)商進(jìn)行協(xié)商，本著互利原則，合理確定價格。保證政策功能，在符合國際規(guī)則條件下，可以根據(jù)具體情況采取單一來源采購方式，更有利于落實(shí)保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)，支持環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等政策。（作者：汪泳）
來源： 政府采購信息報
