如何識別和規(guī)避政府購買公共服務的風險
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發(fā)布日期：2014年12月15日
政府購買公共服務肇始于英美等發(fā)達國家。20世紀80年代以來，作為一種新興的公共服務市場化方式，它是各國政府在公共領域引入市場競爭機制、降低公共服務成本、提高公共服務績效、變革政府治理的有益探索。我國近年來在轉變政府職能、建設服務型政府的過程中，為滿足社會公眾不斷增長的需求，提供更加有效的公共服務，地方政府陸續(xù)嘗試在教育、養(yǎng)老、就業(yè)等領域購買公共服務，取得了顯著成效。然而，作為政府治理變革中的新興事物，購買公共服務在我國目前仍處于探索階段，需識別、評估政府購買服務過程中蘊含的風險和不確定性，力求有效規(guī)避風險，實現政府購買服務在我國的健康發(fā)展。
政府購買公共服務的風險識別
“買什么”的問題與風險——標的物缺陷。在資源有限條件下，政府如何集合公眾對公共服務的需求，滿足其多樣化、多層次需求，是公共決策面臨的首要問題。如果購買服務的界限模糊，可能導致政府履行職能出現新的“缺位”或“越位”。
“誰在買”的問題與風險——買方缺陷。政府怎樣做一個“精明買家”值得探討，與此相關的風險表現為：一是信息失靈風險。信息失靈不利于政府篩選、甄別供應商的資質、信譽和能力，產生高昂的交易成本。二是設租、尋租風險。公共服務項目決策者和執(zhí)行者的“經濟人”特性決定了決策者可能根據自己的偏好選擇產品，把本來的“為公眾做個好交易”變成“為自己做個好交易”，化公為私，導致監(jiān)管失效。
“向誰買”的問題與風險——賣方缺陷。首先是供應方缺乏主體獨立性。我國多數社會組織行政色彩明顯，難以保證其以實質獨立地位與政府平等談判，在合同擬定中討價還價。企業(yè)與政府或其主管部門有千絲萬縷的聯系，或其本身是政府隸屬或延伸、分流的部分。服務承接方地位不獨立，購買演化為內部性購買，背離了政府外購公共服務的初衷。其次，行業(yè)內社會組織或企業(yè)數量少、規(guī)模有限，難以滿足競爭性市場的基本條件。第三，社會組織或企業(yè)的專業(yè)資質不足、服務能力偏低，降低了政府購買服務成功的可能性。
“怎樣買”的問題與風險——技術性缺陷?！霸鯓淤I”的首要問題是定價。公共項目成本核算困難，需求偏好顯示不足，核定服務價格存在較大的自由空間。定價風險致使服務外包后政府支出可能不降反升。其次，合同的簽訂和執(zhí)行存在履約風險。如果公共服務的品質數量、雙方涉及的權利義務、違約責任等在合同條款中界定模糊，產生合同歧義和灰色地帶，容易引發(fā)合同執(zhí)行爭議和沖突，為后期評價、監(jiān)管留下隱患。第三，合同監(jiān)督存在監(jiān)管風險。公共服務質量、績效評價量化困難，尤其對于經濟效益較小、社會效益顯著的項目而言，無形收益的難量性、未來收益的貼現等問題均使項目評價難以取得雙方共識。
政府購買公共服務的風險規(guī)避
推進公共服務決策民主化，促使公共服務充分體現公眾意愿。優(yōu)化公共服務決策機制，提高決策的民主化、科學化水平，反映和尊重民意，保障公眾的知情權、話語權以及決策參與權。在確定服務外包合同的種類、數量和方式時，可采用直接調研、統(tǒng)計分析等方法，明確匯總公眾的真實需求。
明確政府購買服務界限，逐步擴大服務購買范圍。應當選擇服務質量易于衡量、便于進行監(jiān)督和績效評估的準公共物品（或混合物品）。除國防、司法與法律、行政管理、基礎科學研究等純公共物品由政府直接組織安排生產外，其他諸如醫(yī)療、環(huán)保、社會保障、道路交通等準公共品均可探索向社會組織、企業(yè)購買。我國已有的政府購買服務多集中于養(yǎng)老、醫(yī)療和就業(yè)服務等領域，可進一步拓展至基礎教育、公共衛(wèi)生以及文化服務等領域。
健全相關法律法規(guī)體系，構建公共服務購買的制度性保障。公共服務并未納入現行《政府采購法》及其實施細則的采購范圍，政府采購法律法規(guī)和相應的財政制度體系亟待完善。要把公共服務標的納入政府采購目錄，規(guī)定公共服務購買的原則、標準和程序規(guī)范，明確政府購買服務的規(guī)則和操作細則，促進公共服務購買制度化。
推進購買服務透明化，建立嚴格的評估監(jiān)督體系。建設政府購買服務信息平臺，及時發(fā)布招投標需求、進度等信息，公開政府購買服務目錄、資格預審信息、評標機制、競標過程和中標結果，確保購買服務公開、公正。構建政府、社會公眾和第三方機構等多方參與的監(jiān)督體系，并堅持績效評估監(jiān)督制度化、長效化。
加快培育和發(fā)展社會組織，增強公共服務市場的競爭性。建立各類社會組織孵化基地，著力引導、培育社會需求旺盛、服務潛力大的公益類社會組織，提升公共服務市場的競爭性和活力。
重視和強化服務合同監(jiān)管，推進合同管理動態(tài)化、全程化。加強對購買服務全過程的管理，包括服務合同的簽訂、執(zhí)行、監(jiān)督及績效評價等環(huán)節(jié)。合同評價監(jiān)督的重點是構建績效評價體系，確保供應商按約定標準履約?？紤]采用定期評估、服務對象回訪、滿意度測評等方式進行連續(xù)性、動態(tài)化評估監(jiān)控，全面提高服務合同監(jiān)管能力。 （作者：孫玉霞 單位：北京信息科技大學經濟管理學院，本文系北京世界城市循環(huán)經濟體系“產業(yè)”協(xié)同創(chuàng)新中心與北京市知識管理研究基地資助項目的階段性成果）
來源：《光明日報》
