政府采購應正確運用“低價優(yōu)先”原則
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發(fā)布日期：2014年12月18日
“低價優(yōu)先”原則常常被曲解，并逐漸異化成“唯低價者是從”，由此所造成的惡性競標、低價劣質等問題也日益突出，有些甚至危及到產業(yè)的健康發(fā)展和社會公共利益。
我國政府采購制度已實施十余年，在規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護社會公共利益等方面發(fā)揮了重要的作用。但隨著采購規(guī)模的擴大、采購領域的拓寬，以及經濟社會發(fā)展環(huán)境的變化，在實施過程中也出現(xiàn)了一些問題，尤其是對“低價優(yōu)先”原則的不當使用，已嚴重影響到政府采購政策功能的有效發(fā)揮，亟須改進。
“低價優(yōu)先原則”被不合理應用所導致的突出問題
由于“價格”標準相對于質量、服務標準更直觀、更易衡量，“低價優(yōu)先”往往成為各級政府采購活動中最優(yōu)先采用的原則。但由于法律制度、政府監(jiān)管和供應商誠信體系等配套機制的不完善，“低價優(yōu)先”原則常常被曲解，并逐漸異化成“唯低價者是從”，由此所造成的惡性競標、低價劣質等問題也日益突出，有些甚至危及到產業(yè)的健康發(fā)展和社會公共利益，具體表現(xiàn)在以下三方面：
一是針對部分產品的政府采購過度依賴“低價”原則，對公共利益產生了嚴重的負面影響。這一點在醫(yī)藥行業(yè)尤為突出。我國多數(shù)基本藥物的政府采購實行“雙信封”招標制度，通過經濟技術評審合格的企業(yè)在進入商務標書評審時，由價格最低者中標。在此情況下，企業(yè)參與低價基本藥物競標的積極性大受影響，尤其是近幾年原材料、人工等要素成本大幅上升，許多企業(yè)迫于價格壓力選擇了減產停產，這是目前市場上出現(xiàn)低價藥“藥荒”的直接原因之一。即使是以較低價格參與競標的企業(yè)，也往往是為了獲得商業(yè)信譽，拓寬營銷渠道，中標后再通過降低藥劑有效含藥量或縮減中標產品的供應量獲得相應利潤。此外，在過低價格的約束下，企業(yè)不愿對相應藥品進行必要的技術升級和藥理改進，在長期使用過程中也存在著一定的醫(yī)療風險。同時，低價藥的合理利潤難以保障，又被以進口藥、自費藥等各種形式替代，增加患者的醫(yī)療成本，進一步加劇“看病貴”的困局。
二是在政府采購中過分強調“低價優(yōu)先原則”，不利于企業(yè)的轉型發(fā)展。由于多數(shù)政府采購實行“低價優(yōu)先”，“價格”成為企業(yè)能否中標的關鍵因素，很容易誘導企業(yè)陷入非理性的價格競爭之中，正常的市場競爭機制被嚴重扭曲。所導致的直接后果就是，企業(yè)合理的利潤得不到保障，技術改進和研發(fā)方面的投入被嚴重擠壓，企業(yè)創(chuàng)新能力下降，陷入“低價格低質量”的惡性循環(huán)之中，不僅影響企業(yè)核心競爭力的提升，也會阻礙整個行業(yè)的轉型發(fā)展。除此之外，企業(yè)為了降低成本，應對價格水平過低的挑戰(zhàn)，更傾向于以低水平的規(guī)模擴張來獲取微薄的利潤，間接造成低水平產能的重復建設。
三是“低價”原則的應用過于寬泛，直接影響政府采購其他政策目標的實現(xiàn)。從各國實施政府采購的實踐來看，政府采購不僅包括節(jié)約公共財政資金、提高使用效率等基本目標，還包括其他一些政策目標，如支持國內戰(zhàn)略性產業(yè)的發(fā)展、扶持中小企業(yè)發(fā)展、促進就業(yè)、平衡區(qū)域發(fā)展、鼓勵自主創(chuàng)新、保護環(huán)境等，并且隨著經濟發(fā)展階段的變化以及全球競爭環(huán)境的變化，這些政策目標顯得越來越重要。但上述政策目標在我國不僅沒有得到應有的重視，還由于“低價優(yōu)先”原則的過度應用難以發(fā)揮必要的作用，與現(xiàn)階段經濟社會轉型的需求不相適應。如創(chuàng)新型企業(yè)在發(fā)展初期普遍缺乏價格競爭優(yōu)勢，如果單純強調“低價優(yōu)先”的原則，就很難形成有利于產業(yè)創(chuàng)新的正向激勵機制，這類企業(yè)就難以成長。
政策建議
第一，要全面認識政府采購在經濟社會發(fā)展中的作用，“低價優(yōu)先”的原則適用范圍要適當。
當前是我國建設創(chuàng)新型國家，實現(xiàn)經濟社會轉型的關鍵階段，需要進一步擴大政府采購政策的乘數(shù)效應，使其對國家經濟結構的改善和經濟質量的提升發(fā)揮更重要的作用。因此，建議及時調整“低價優(yōu)先原則”的適用范圍，在針對本國自主創(chuàng)新產品、關系國家經濟安全、需要重點扶持的戰(zhàn)略性新興產業(yè)和新技術（產品）的政府采購，以及針對經濟欠發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的政府采購，要以相關政策目標為優(yōu)先，確保相關產業(yè)（企業(yè)）或地區(qū)能夠形成良好的自我發(fā)展能力。
第二，盡快修改完善政府采購、招投標、反不正當競爭等相關法律法規(guī)，為“低價原則”的合理應用奠定法律基礎。
從國際經驗來看，為避免低價優(yōu)先原則在應用過程中對前置條件的忽略或曲解，許多世界組織或國家對以“低價優(yōu)先”為原則的政府采購的操作程序和條件制定了較為明確、詳細的指導規(guī)范，如《聯(lián)合國貿易法委員會采購示范法》、歐盟理事會有關招標采購的指令、《世界銀行貸款采購指南》、《亞洲開發(fā)銀行貸款采購準則》等。目前我國相關法規(guī)對于該原則的執(zhí)行尚沒有明確、統(tǒng)一的法律解釋和專門的指導規(guī)范。因此，建議盡快完善相關法律法規(guī)，首先要在《政府采購法》中對低價優(yōu)先原則的定義及適用范圍進行明確，以解決評標依據(jù)不足的問題，同時要修改相關的實施細則或出臺專門的應用指南，對最低評標價法的操作規(guī)范予以明確。其次要修訂《反不正當競爭法》、《招投標法》以及《合同法》的相關條款，擴大上述法律適用的行為主體范圍，明確界定以過低價格惡意競標或違反政府采購合同的企業(yè)行為需承擔的法律責任以及相應的司法程序。
第三，加強政府監(jiān)管，堅決打擊企業(yè)“惡意競標”的行為。
“惡意競標”是“低價原則”被濫用的直接表現(xiàn)，不僅干擾正常的政府采購競爭秩序，還影響行業(yè)的健康發(fā)展。對此一方面要加強事前監(jiān)督，強化政府采購招標過程中的價格評審，強化對報價合理性與完整性的審查，對異常低價要重點跟蹤審查。另一方面要加強事后監(jiān)督，建立嚴格的違約賠償懲罰制度，對由于“價格”過低而導致的違約、棄約，影響政府采購活動不能按預期正常進行，造成社會成本增加的企業(yè)行為，不僅要加大經濟上的處罰力度，還要讓這些惡意競標的企業(yè)受到嚴厲的法律懲罰。
第四，加強政府監(jiān)管能力的建設，確?！暗蛢r優(yōu)先”原則能夠被有效落實。
“低價優(yōu)先”原則能否有效地發(fā)揮功能，不僅需要在制度層面加以完善，還需提升政府的專業(yè)監(jiān)管能力。一是借鑒國際經驗，設立獨立的第三方政府采購監(jiān)督機構，以保證監(jiān)管的專業(yè)性、公正性和獨立性；二是進一步加強政府采購專業(yè)人才隊伍的建設，可借鑒知識產權領域專業(yè)人才的培養(yǎng)管理經驗，在高校設立政府采購專業(yè)，加強對政府采購人員的專業(yè)培訓，建立采購人員的資格認證和注冊采購師制度等，以提高政府在價格監(jiān)管過程中的識別能力；三是加強政府采購的信息化建設，實現(xiàn)采購單位、供貨商等主體之間信息的互聯(lián)互通，在政府采購價格與市場價格之間構建科學的價格比對機制。（作者：孫志燕 賈珅，單位：國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟研究部）
來源：中國經濟新聞網
