滲透和操縱政府采購程序的四種策略
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發(fā)布日期：2014年12月19日
中國政府引入了競標(biāo)制度以鼓勵采購競爭和抑制腐敗。但事與愿違的是，采購競標(biāo)制引入后，腐敗非但沒有減少，反而有愈演愈烈的趨勢。
為什么競標(biāo)制沒有奏效？香港城市大學(xué)公共政策學(xué)系的公婷教授和新加坡管理大學(xué)社會科學(xué)院的周娜博士最近發(fā)表論文，回答了這一問題。她們通過中國一個典型城市的實地訪談，深入分析了正式的公共采購制度是如何被非正式規(guī)則瓦解、扭曲和取代的。
正式規(guī)則多達42條
規(guī)則分為正式和非正式兩種，二者的互動關(guān)系是理解制度理論的關(guān)鍵。正式規(guī)則是“成文法”，需要縝密設(shè)計和修訂。非正式規(guī)則是不成文但卻廣為接受的慣習(xí)和規(guī)范，它內(nèi)嵌于人與人之間的社會交往和互動關(guān)系中，游離在正式框架和體制的邊緣。
人們通常認為正式與非正式規(guī)則存在互補和功能相依的關(guān)系，但實際上它們的關(guān)系可能非常復(fù)雜和多面。非正式規(guī)則可能抵消乃至取代正式規(guī)則，導(dǎo)致許多正式規(guī)則停留在字面上，成為“形式規(guī)則”；而生活中實際運作和真正發(fā)揮作用的卻是非正式規(guī)則。于是，正式與非正式規(guī)則的背離導(dǎo)致人們“嘴上說一套，背后做一套”。吳思提出的“潛規(guī)則”，其實就屬于非正式規(guī)則，它被刻畫為中國古代歷史中實際起作用的核心規(guī)則。
中國政府在1980年代初在工程建設(shè)領(lǐng)域試點公共采購的市場化改革，隨后在1980年代末將其推廣到所有政策領(lǐng)域。地方政府（如深圳市）和財政部為此建立了規(guī)范政府采購的各項制度。在加入世界貿(mào)易組織（WTO）的背景下，中國政府推動了《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》分別在2000年和2003年實施。按照上述制度規(guī)定，政府采購主要包括5種方式：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價。為了規(guī)范整個政府采購過程，各級政府部門出臺了一系列正式規(guī)則。據(jù)統(tǒng)計，共計42條正式規(guī)則是針對政府采購的，就制度嚴(yán)密性而言可謂無懈可擊。
四種方式回避正式規(guī)則
雖然正式規(guī)則日趨體系化和日益縝密，但實際的政府采購過程卻往往有悖其“公開透明、公平競爭、公正和誠實信用”的設(shè)計初衷。采購過程中的主要行動者包括采購部門和投標(biāo)企業(yè)，他們施展了一系列策略以滲透和操控采購程序。兩位作者識別了4種政府采購導(dǎo)致腐敗的策略——
規(guī)避招標(biāo)程序。雖然明文規(guī)定“采購人不得將應(yīng)當(dāng)以公開招標(biāo)方式采購的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標(biāo)采購”，但實際上采購當(dāng)事人都在有意規(guī)避公開招標(biāo)采購。政府采購指“使用財政性資金采購集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。為了逃避政府采購，一些政府部門將所需采購的貨物、工程和服務(wù)編入專項資金、自籌資金或預(yù)算外資金。國家審計署的審計報告顯示，僅2009年審計的56個中央部委，就有4個未按規(guī)定編制預(yù)算。還有一些政府部門“化整為零”，將需要招標(biāo)的采購項目金額拆分為若干個低于“采購限額標(biāo)準(zhǔn)”的項目，從而逃脫政府采購的規(guī)定程序。“因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購”不適用《政府采購法》，為此一些政府部門就故意拖延采購計劃時間，將原本正常的采購變?yōu)椤熬o急采購”，從而規(guī)避招標(biāo)采購。
“俘獲”正式規(guī)則。公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)要求競爭性招標(biāo)。當(dāng)公開招標(biāo)在所難免時，一些人就投機取巧，將招標(biāo)從競爭性強的方式轉(zhuǎn)為競爭性弱的方式。政府采購的默認方式是公開招標(biāo)，且統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示它的使用率最高（例如，財政部的數(shù)據(jù)顯示，2013年全國政府采購中使用公開招標(biāo)的資金占采購總規(guī)模的83.3%）。但是，通過變革采購方式并編造統(tǒng)計數(shù)字，政府部門實際上使用最多且花費最大的采購方式卻是競爭性談判等競爭性較弱的方式。與公開招標(biāo)相比，競爭性談判有利于縮短采購時間，增強采購結(jié)果的確定性，這也是為什么政府部門樂意選擇這種采購方式。公開招標(biāo)可能吸引十余個投標(biāo)人，而其他采購方式則只需要三到五個即可，使政府官員可以在少數(shù)幾個投標(biāo)人中選擇最心儀的一個供應(yīng)商，從而更容易控制采購結(jié)果。
“掏空”正式規(guī)則。這種策略將正式規(guī)則變?yōu)椤耙患埧瘴摹?，從而為非正式?guī)則讓路。招標(biāo)文件至關(guān)重要，但一些采購部門在其中列出有利于其心儀供應(yīng)商的條款（如特定某個品牌或技術(shù)要求），從而使這些供應(yīng)商獲得投標(biāo)優(yōu)勢，并將其他供應(yīng)商排除在外。換句話說，當(dāng)招標(biāo)文件出爐時，誰能中標(biāo)已經(jīng)“內(nèi)定”了。甚至有一些政府部門故意偷懶，請某公司代勞制作招標(biāo)文件，而這家公司事后自然順利中標(biāo)。不僅采購部門如此，投標(biāo)公司也通過“串通投標(biāo)”或“資質(zhì)掛靠”等策略，使正式規(guī)則成為“空殼”。例如，內(nèi)定的中標(biāo)公司會邀請其他公司“陪標(biāo)”，這些公司投高價標(biāo)，中標(biāo)后獲得分成或分包，從而實現(xiàn)“利益均沾”。
“合謀”應(yīng)對正式規(guī)則。法律規(guī)定，采購部門與供應(yīng)商或采購代理機構(gòu)不應(yīng)存在利益關(guān)系，但實際上他們常常“沆瀣一氣”惡意串通，為各自的利益而走到一起。掌握雄厚的社會關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)的供應(yīng)商常常在政府采購中獲勝，使競標(biāo)淪為“為關(guān)系而競爭”。采購部門也會通過各種途徑影響評標(biāo)環(huán)節(jié)，使“關(guān)系戶”取勝。由于采購部門握有生殺予奪的大權(quán)，可以決定供應(yīng)商的生死（如是否按時付款），因此供應(yīng)商通常會乖乖與其合作。
根除腐敗的關(guān)鍵
政府采購在政府財政支出和國民經(jīng)濟中的地位和重要性越來越大，其腐敗風(fēng)險也日益放大。財政部的統(tǒng)計顯示，2013年全國政府采購金額達到16381.1億元，同比增長17.2%，占全國財政支出和國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重分別達到11.7%和2.9%。
如果這種非正式規(guī)則扭曲乃至取代正式規(guī)則并導(dǎo)致系統(tǒng)性腐敗的話，那么中國各地區(qū)和各部門的差異將不會很大。但是，實際情況是否是這樣的？為什么不同地區(qū)和部門在政府采購方面的腐敗程度不同？顯然，立基于案例研究，未來仍有待于通過實證研究揭示政府采購腐敗的演變及其影響因素（如電子招投標(biāo)和監(jiān)察系統(tǒng)等）。
人們通常認為，市場化改革有助于打擊腐敗，因為它通過下放權(quán)力、簡化行政程序、減少官員的自由裁量權(quán)和加強貿(mào)易開放等機制減少了腐敗機會。一些跨國實證研究確實證實了市場化與腐敗之間的這種關(guān)系。但是，對中國的研究卻揭示了市場自由化與腐敗之間更為復(fù)雜和微妙的關(guān)系。
一些學(xué)者認為，競標(biāo)等制度的失靈是因為市場化改革不徹底，對地方政府缺乏有效的監(jiān)督和制裁。還有學(xué)者指出，市場化改革催生了新的腐敗機會，腐敗也表現(xiàn)出新的形式。而從前社會主義國家轉(zhuǎn)軌的經(jīng)歷來看，大都存在類似問題：建立了民主制度和市場架構(gòu)，但往往無法抵御權(quán)勢利益集團和腐敗的俘獲。
政府的退出并不意味著市場化的終結(jié)，而恰恰代表著市場化迎來關(guān)鍵時期，因為政府需要建立有效的正式制度以避免制度缺位導(dǎo)致的秩序紊亂。該文是在2009-2010年實地調(diào)查的，此后中央和地方政府都對公共采購加強了監(jiān)督。2011年底，國務(wù)院常務(wù)會議通過《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》并自2012年初施行，以進一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動。
但是，更為重要的是，在強化正式規(guī)則的同時，需要變革內(nèi)嵌于社會過程的不成文的非正式規(guī)則。換句話說，政府腐敗的治理需要一場社會文化變革，而不僅僅是出臺幾條干巴巴的法律條文和政府文件所能解決的。值得注意的是，當(dāng)正式制度的藩籬被非正式制度突破時，無論是“拍蒼蠅”還是“打老虎”，簡單抓幾個貪官污吏和無良企業(yè)都無濟于事，而根本途徑在于整個社會的制度變革和價值重塑。由此可見，政府采購及其他領(lǐng)域的反腐敗將是一場曠日持久的長期戰(zhàn)和攻堅戰(zhàn)。
來源： 政府采購信息報
