筑好公共資源規(guī)范交易的藩籬
http://www.scshapp.com
發(fā)布日期：2014年12月25日
筑好公共資源規(guī)范交易的藩籬——對四川公共資源交易中心建設(shè)的思考
公共資源公開交易施行多年來，為規(guī)范公共資源交易秩序、維護當(dāng)事人的合法權(quán)益、提高公共資源效益起到了非常重要的作用。伴隨著交易規(guī)模不斷擴大、交易范圍逐漸拓展，違法買賣、惡意串通、違規(guī)評標(biāo)等不法行為層出不窮，嚴(yán)重擾亂了交易市場，損害了政府形象。要從根本上扭轉(zhuǎn)目前公共資源交易市場的混亂局面，建立起規(guī)范的公共資源交易秩序，不僅要抓好公共資源交易中心建設(shè)，還要從當(dāng)前實際情況出發(fā)，對癥下藥地修訂和完善交易規(guī)則，建立科學(xué)合理的制約機制，才能解決實際問題，達(dá)到藥到病除的效果。
一、存在的問題
目前，公共資源公開交易的意識已深入人心，人們參與的熱忱空前高漲。為了謀求交易利潤的最大化，許多交易當(dāng)事人利用社會各方關(guān)系，采取不當(dāng)手段，想方設(shè)法套取交易信息，操縱交易過程：一是提高交易門檻，限制和排斥其它潛在投標(biāo)人；二是化整為零逃避公開交易；三是出租、出借企業(yè)資質(zhì)惡意串通；四是收買、串通評審專家違規(guī)評標(biāo)；五是轉(zhuǎn)讓、出賣中標(biāo)資質(zhì)；六是違法轉(zhuǎn)包、分包交易合同；七是低價中標(biāo)、高價結(jié)算；八是以次充好、偷工減料、短缺數(shù)量等等。
二、問題的成因
當(dāng)前，公共資源交易存在的問題較多，究其主要原因是現(xiàn)行的交易規(guī)則不能完全規(guī)范當(dāng)前龐大的交易市場和復(fù)雜的交易過程。
?。ㄒ唬┕苻k未分離。現(xiàn)行的法律規(guī)章制度賦予了部分主管部門既有交易審批權(quán)、資金撥付權(quán)，又有簽訂合同、組織驗收、工程變更等權(quán)利。既是交易決策者，又是項目實施者，還是監(jiān)督管理者，許多職責(zé)集于一身，有時難免礙于面子或社會壓力不能公正處理問題、解決矛盾，在一定程度上放縱不良行為的發(fā)生。
許多代理機構(gòu)未與主管部門分離，或分離后又掛靠其他管理部門；為了招攬業(yè)務(wù)，部分代理機構(gòu)千方百計尋找門路，與主管部門或交易當(dāng)事人形成許多理不清的關(guān)系。這些現(xiàn)象，不利于監(jiān)督管理部門公正地履行職責(zé)。
?。ǘ┍O(jiān)管未專設(shè)。許多具有公共資源交易監(jiān)管職能的機關(guān)沒有內(nèi)設(shè)公共資源交易監(jiān)管的專職部門和專職人員；個別單位雖然設(shè)置了專職部門和專職人員，但專職人員還兼顧單位其它工作，沒有充裕的時間和精力專門從事公共資源交易的監(jiān)督檢查。
各部門監(jiān)管力量薄弱，各自為陣，監(jiān)管工作未形成合力，監(jiān)管力度難到位，缺乏足夠的殺一儆百、懲前毖后的行動，難以威懾不法行為。正義不能申張，邪氣得不到遏制，最終結(jié)局只有"逼良為娼"了。
?。ㄈ┰u審規(guī)則不科學(xué)?，F(xiàn)行的公共資源交易的大框架還是10多年前設(shè)計的，雖然許多條款歷經(jīng)了多次修修補補，但與現(xiàn)時實際需求相比，仍需要大刀闊斧地修訂和完善。
1、評標(biāo)過程未開放?，F(xiàn)行的封閉式評標(biāo)方法，或許可以杜絕評標(biāo)專家與交易當(dāng)事人在評審現(xiàn)場勾兌串通，但同時也可能阻礙了評標(biāo)專家尋求外部資料求證投標(biāo)文件真實性、科學(xué)性和可行性的行為。評標(biāo)專家只能憑借自己有限的知識去分析投標(biāo)文件內(nèi)容、判斷投標(biāo)人優(yōu)劣。同時，這種封閉式評標(biāo)往往在幾個小時乃至十幾個小時內(nèi)結(jié)束，評標(biāo)專家不可能有足夠的精力和興趣去考究、發(fā)現(xiàn)投標(biāo)文件的全部實質(zhì)性問題。通常情況下，評標(biāo)專家首先考慮的是評審過程怎樣才能最大限度符合自己的利益。
這種評審方式不僅違背政府采購的"擇優(yōu)、公平"的原則，還為形形色色的交易當(dāng)事人操縱評標(biāo)、虛假應(yīng)標(biāo)提供了便利的空間，也成為少數(shù)評審專家搪塞違規(guī)評標(biāo)的理由。
2、評標(biāo)信息不公開。評標(biāo)內(nèi)容保密的要求，致使專家容易產(chǎn)生僥幸的心理，認(rèn)為評標(biāo)內(nèi)容不對外公布，違規(guī)評標(biāo)行為容易蒙混過關(guān)。所以，個別評標(biāo)專家與交易當(dāng)事人串通，在評審中不是"一把尺子量到底"，采用多重標(biāo)準(zhǔn)對待不同的評審對象，評標(biāo)不規(guī)范、不科學(xué)、不公正的現(xiàn)象時有發(fā)生。評標(biāo)內(nèi)容保密的要求助長了評標(biāo)環(huán)節(jié)的不正之風(fēng)。
3、評審內(nèi)容不科學(xué)。部分招標(biāo)項目沒有根據(jù)交易項目特性確定評審重點，評標(biāo)過于注重文字游戲。如技術(shù)簡單和復(fù)雜的招投標(biāo)項目，評審內(nèi)容大體相同，未體現(xiàn)出不同項目的本質(zhì)差異。
4、廢標(biāo)條件界定過多。許多對報價、技術(shù)和工期等主要招標(biāo)內(nèi)容沒有實質(zhì)影響的事項被認(rèn)定為廢標(biāo)條件，投標(biāo)文件動輒被廢掉，部分有實力、性價比高、報價更合理的企業(yè)失去中標(biāo)機會。評審過程容易被操控。
5、保證金遞交方式不合理。大部分招標(biāo)項目要求投標(biāo)人提前幾個工作日提交投標(biāo)保證金，少數(shù)投標(biāo)人通過各種關(guān)系探取保證金遞交信息，為惡意串通提供了方便之門。
6、糾錯機制未設(shè)立。評標(biāo)活動結(jié)束后，缺少科學(xué)合理的復(fù)核、復(fù)審的糾錯程序，評審質(zhì)量得不到反饋，專家評標(biāo)水平得不到評價，專家不專、專家違規(guī)行為得不到及時發(fā)現(xiàn)和糾正。
7、業(yè)主評標(biāo)太強勢。部分業(yè)主代表參與政府采購評標(biāo)活動，容易串通、操縱其他評審專家，左右評標(biāo)過程，影響評審的公正性。
?。ㄋ模┱\信檔案未建立。目前，缺少全國聯(lián)網(wǎng)的公共資源交易誠信檔案，難以查證投標(biāo)人的不良行為，污點企業(yè)參與公共資源交易的行為難以禁止。企業(yè)實施不良行為的成本過低，變相縱容和鼓勵了公共資源交易中的歪風(fēng)邪氣。
?。ㄎ澹┫嚓P(guān)信息未公開。當(dāng)前所有公共資源交易活動信息，包括交易前、交易中、交易后的信息均未對社會完整公示。有些應(yīng)當(dāng)對外公告的信息非注冊當(dāng)事人還不能完整瀏覽。這些做法不利于大力發(fā)揮社會監(jiān)督作用，降低了違規(guī)交易曝光的機率。
三、對策和建議
針對上述問題，應(yīng)當(dāng)采取有力措施，完善規(guī)章制度，加大社會監(jiān)督力度，減少暗箱操作空間；理順各方當(dāng)事人的職責(zé)，形成科學(xué)制約機制，真正建立起一個公正、公平、廉潔、高效的公共資源交易市場體系。
?。ㄒ唬┙⒔∪贫?，為公共資源交易提供制度保障。
1、詳化細(xì)則，明確規(guī)程。針對不同的交易類型，特別是政府采購和工程招投標(biāo)項目，應(yīng)當(dāng)以列舉方式制訂詳細(xì)的、可操作性的交易規(guī)則，如資質(zhì)等級設(shè)立、評分辦法和評分細(xì)則制定等。只有制定出一目了然的、分門別類的、不可變通的交易規(guī)程，才能有效地減少交易活動的操縱空間，把責(zé)任落到實處。否則，大而化之的交易規(guī)程和管理辦法是管不住事、追不到責(zé)、鎮(zhèn)不住人的。
（1）資質(zhì)設(shè)置應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定就低不就高、就寬不就窄，盡可能擴大競爭范圍，讓更多的人參與競爭。
?。?）制定詳細(xì)的、有差別化的評標(biāo)細(xì)則。對土地平整、一般土石方開挖等技術(shù)要求較低、施工工藝簡單的項目評審重點應(yīng)當(dāng)放在報價、工期上；對橋梁、隧道等技術(shù)復(fù)雜的工程評審重點應(yīng)當(dāng)放在報價、技術(shù)方案、技術(shù)力量和工期等方面。
?。?）允許評標(biāo)專家在評審現(xiàn)場通過網(wǎng)絡(luò)或電話等方式查閱資料，科學(xué)求證投標(biāo)文件合法性、可行性和科學(xué)性，做到評審公平、內(nèi)容可靠。
?。?）采用分段評標(biāo)制度。對施工工藝復(fù)雜、技術(shù)含量較高、招標(biāo)金額重大的招投標(biāo)項目可采用評定分離的原則，先由評標(biāo)專家對投標(biāo)文件進行評審，再聘技術(shù)專家對評審的資料進行復(fù)核，實地考察核實投標(biāo)企業(yè)的經(jīng)營狀況、技術(shù)力量、施工經(jīng)驗等基本情況。最后根據(jù)評審資料和復(fù)核信息確定中標(biāo)結(jié)果。
?。?）嚴(yán)格界定廢標(biāo)條件。只有涉及交易實質(zhì)內(nèi)容的事項，如價格、技術(shù)、工期、業(yè)績等關(guān)鍵事項不符合要求時才能廢標(biāo)。非關(guān)鍵資料部分缺失、遺漏等瑕疵性問題應(yīng)當(dāng)界定為非實質(zhì)性問題，允許投標(biāo)人澄清、補充和更正。因為非實質(zhì)性的問題不會改變招標(biāo)項目的實質(zhì)內(nèi)容。
公共資源公開交易的目的交易效益的最大化，在于尋找一支報價合理、技術(shù)可靠、信譽良好的施工隊伍，而不是尋找一本沒有瑕疵的投標(biāo)文件。
只有交易當(dāng)事人對非實質(zhì)性問題進行補充、更正和完善，積極促使投標(biāo)人比價格、比技術(shù)、比效率，我們才更容易達(dá)到公平交易的目的，減少交易被操縱的可能。
2、推行評標(biāo)結(jié)果復(fù)核制度。評標(biāo)活動結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)由交易中心組織專人在現(xiàn)場監(jiān)督人員監(jiān)督下，對評審專家的評審內(nèi)容進行復(fù)核。重大的交易事項應(yīng)當(dāng)聘請專家復(fù)核評價。
3、制定公共資源交易過錯責(zé)任追究制。根據(jù)公共資源交易中存在的問題，結(jié)合現(xiàn)有的規(guī)章制度制訂出一套的詳細(xì)公共資源交易行為過錯責(zé)任追究辦法，明確界定主管部門、代理機構(gòu)、業(yè)主、評標(biāo)專家、投標(biāo)人和監(jiān)督部門等各方當(dāng)事人過錯行為的具體內(nèi)容和處罰措施。只有明確的行為規(guī)范和禁止措施才能具有真正執(zhí)行力。
4、實行專家能進能出制度。加強評標(biāo)專家嚴(yán)格管理，特別是對新入行的評審專家，要實行嚴(yán)格的定期培訓(xùn)，利用網(wǎng)絡(luò)進行評審案例學(xué)習(xí)、考試，提高專家的業(yè)務(wù)技能和職業(yè)操守；加大對專家不專、專家違規(guī)評審現(xiàn)象的整治力度。把業(yè)務(wù)技能低下、職業(yè)道德敗壞的專家清出評標(biāo)專家?guī)?，不斷吸收技術(shù)精、思想好的各類人才評標(biāo)專家隊伍。
（二）實行配套措施，為公共資源交易提供措施保障。
1、權(quán)力分設(shè)。實行決策權(quán)、管理權(quán)、實施權(quán)、監(jiān)察權(quán)四權(quán)分離，實行分段負(fù)責(zé)制，禁止一個部門操作整個招投標(biāo)過程。
?。?）業(yè)主或行業(yè)主管部門履行決策權(quán)。決策權(quán)主要包括交易審批權(quán)，交易清單、技術(shù)方案的確定權(quán)，合同簽訂權(quán)、履約驗收權(quán)，以及招投標(biāo)采購前期和后期的其他工作。
?。?）行業(yè)主管部門交易環(huán)節(jié)的管理工作移交給公共資源交易中心。公共資源交易中心行使交易環(huán)節(jié)的管理職責(zé)，包括：提供交易場地、確認(rèn)資質(zhì)等級、接受備案審查、抽取評標(biāo)專家、監(jiān)管交易過程、參與合同簽訂、評價交易績效和跟蹤問效等。
無論是政府采購，還是資產(chǎn)鼾，應(yīng)當(dāng)按照法定程序上網(wǎng)隨機抽取確定社會代理機構(gòu)。代理期間，代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在公共資源交易中心設(shè)立臨時辦公場所，指派專人專職組織交易活動，禁止代理機構(gòu)辦公場所遠(yuǎn)離交易項目所在地，便于相關(guān)部門全方位監(jiān)督管理，減少業(yè)主與代理機構(gòu)溝通往來的成本。
（3）為了杜絕主管部門既當(dāng)運動員、又當(dāng)裁判員，應(yīng)當(dāng)將主管部門投訴處理和政策法規(guī)制定權(quán)剝離出來，組建一個公共資源交易監(jiān)督實行專人專職監(jiān)督檢查公共資源交易行為，處理公共資源交易中出現(xiàn)的各種問題。只有實行第三方監(jiān)督，才有可能做到更加公平、公正履行職責(zé)，專職從事公共資源交易投訴處理，擬訂各種管理辦法和規(guī)章制度，使公共資源交易行為朝著更加清廉、有效的良性方向發(fā)展。
另外，工程預(yù)算造價評審或工程竣工結(jié)算審計應(yīng)由相關(guān)部門負(fù)責(zé)。若需委托社會代理機構(gòu)進行審計評審的，代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)上隨機抽取。代理機構(gòu)的辦公地點也應(yīng)當(dāng)臨時設(shè)在交易中心，禁止社會代理機構(gòu)拖延審計、敲詐勒索被評審施工企業(yè)。
2、采用無紙化報名。推行網(wǎng)上報名，讓交易當(dāng)事人直接在交易網(wǎng)上購買招標(biāo)文件，防止報名環(huán)節(jié)泄露交易信息，減少交易當(dāng)事人的交易成本。
3、改變交易保證金提交方法。一是交易保證金提交到賬時間延至開標(biāo)前；二是實行信用擔(dān)保或交易保證金預(yù)存制度，交易當(dāng)事人可在就近公共資源交易中心預(yù)存一定數(shù)額的交易保證金后，可在全省范圍內(nèi)參與公共資源交易活動。
4、實現(xiàn)電子化評標(biāo)。建立全省統(tǒng)一的網(wǎng)上評標(biāo)系統(tǒng)。開標(biāo)活動結(jié)束后，網(wǎng)絡(luò)自動將投標(biāo)人的電子標(biāo)書發(fā)往評審專家所在地的公共資源交易中心供專家評審；評標(biāo)費用由提供評審場地的交易中心負(fù)責(zé)支付，省財政廳統(tǒng)一結(jié)算?；蛴山灰谆顒咏M織者將評標(biāo)專家的勞務(wù)費匯入專家的銀行卡中。
在評審過程中，組織交易的工作人員、監(jiān)督人員等當(dāng)事人不得知曉評標(biāo)專家評審所在地，只有在評標(biāo)活動結(jié)束后網(wǎng)絡(luò)自動反饋出來。
網(wǎng)上評審方式能夠最大限度杜絕評審專家被串通收買的現(xiàn)象，減少專家長途奔波，節(jié)省時間和費用。
5、公開全部交易信息。公共資源交易全過程的信息（投標(biāo)文件作出特別說明的國家秘密和投標(biāo)人商業(yè)秘密除外），均應(yīng)當(dāng)上網(wǎng)公示。包括：交易前期資料、評標(biāo)過程、廢標(biāo)原因、評標(biāo)結(jié)果復(fù)核和復(fù)審情況、質(zhì)疑投訴處理、中標(biāo)企業(yè)投標(biāo)文件、履約監(jiān)督、工程變更、合同驗收、工程結(jié)算審計、跟蹤問效評價等等內(nèi)容。
只有把公共資源交易的全部信息公布于眾，讓社會充分了解，廣泛監(jiān)督，才能真正提高交易各方當(dāng)事人的責(zé)任心，減少暗箱操作和循私舞弊行為。
6、允許評審資料申請查閱。允許落選投標(biāo)人申請查閱評審資料，評審專家應(yīng)當(dāng)答復(fù)查閱人的疑問。只有讓投標(biāo)人充分享受知情權(quán)，才能促使評審專家公平對待每一位投標(biāo)人。
7、建立誠信檔案。在公共資源交易網(wǎng)上，建立交易當(dāng)事人誠信檔案，方便社會各方查閱。檔案內(nèi)容不僅包括企業(yè)名稱，還包括企業(yè)法定代表人及相關(guān)責(zé)任人姓名，促進利害關(guān)系人增強法紀(jì)意識。
8、實行辦公用品簡易化采購程序。應(yīng)當(dāng)制定省、市、縣、鄉(xiāng)各級主要辦公用品的采購標(biāo)準(zhǔn)，特別是辦公電腦、辦公桌椅的價格標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，便于打捆集中采購。同時杜絕部門相互攀比、超前消費行為。
對于金額較小的采購項目，可根據(jù)相鄰地區(qū)或本級最近的采購價格，結(jié)合市場行情，直接與中標(biāo)人進行價格、技術(shù)談判，以確定采購結(jié)果，避免各地相同或類似產(chǎn)品不斷重復(fù)采購，浪費社會時間和財政資金。
9、建立政府采購網(wǎng)上超市。對筆墨紙張和打印耗材等日常辦公用品采用網(wǎng)上反拍的形式，實行定期網(wǎng)上競價，以降低價格，節(jié)約辦公經(jīng)費。
四、幾點說明
（一）關(guān)于評審環(huán)節(jié)保密的有關(guān)規(guī)定，都是基于保守商業(yè)秘密和維護評審環(huán)節(jié)公正性而設(shè)立的。企業(yè)投標(biāo)文件的投標(biāo)報價、技術(shù)方案等內(nèi)容已經(jīng)在開標(biāo)會上公布，其它內(nèi)容在投訴處理和履約中被監(jiān)督人員、技術(shù)人員、監(jiān)理人員、審計人員經(jīng)常查閱，成為公開的秘密。所以，評標(biāo)活動結(jié)束后，企業(yè)的一般秘密不存在保密的問題。而企業(yè)的特有技術(shù)和工藝一般不會在投標(biāo)文件中過多描述。因此，允許查閱評審資料，公開評標(biāo)內(nèi)容不會泄漏企業(yè)商業(yè)秘密。
?。ǘ┯腥苏J(rèn)為，落選投標(biāo)人查閱評標(biāo)資料或交易的全部信息后，可能會無理取鬧，發(fā)泄不滿情緒。筆者認(rèn)為，公開信息的目的是增強交易各方當(dāng)事人特別是評標(biāo)專家的責(zé)任心，促進社會各方特別是投標(biāo)人加大社會監(jiān)督力度。只要各方當(dāng)事人公平地對待了每一個投標(biāo)人，交易程序符合法律規(guī)定，評審過程符合公平公正的原則，就不怕無理取鬧。
?。ㄈ┥鲜龃胧械男枰〗y(tǒng)一聯(lián)動才能解決問題，如電子評標(biāo)、評審專家能進能出制度；有的需要中央、省市出臺相關(guān)政策才能執(zhí)行，如評標(biāo)內(nèi)容公開、評標(biāo)內(nèi)容查詢等。
（四）科學(xué)完善的制度是行為規(guī)范的基礎(chǔ)，但只有制度基礎(chǔ)還不夠，還需要使用有德之人來貫徹落實。用對人可以糾正制度的偏差，用錯人可能踐踏法律的尊嚴(yán)。只有制度和人才圓滿地結(jié)合，公共資源交易活動才能健康、有序、規(guī)范、廉潔地向前發(fā)展。（作者：楊明強，單位：蒼溪縣采購中心）
來源：政府采購信息報
