定標(biāo)權(quán)歸屬的法律辨析
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發(fā)布日期：2014年12月29日
摘要：對定標(biāo)權(quán)的歸屬，在業(yè)界引起了長時間和廣泛的討論。本文作者從法律的角度，將“招標(biāo)項(xiàng)目”劃分為“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”與“依法無須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”，再將“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”劃分為“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”與“非國有資金或國有資金非控股且非主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”。在清晰界定各類招標(biāo)項(xiàng)目的前提下，對定標(biāo)權(quán)的歸屬進(jìn)行詳細(xì)辨析，指出定標(biāo)權(quán)的歸屬及其受限情況，以供參考、指正。
一、對“招標(biāo)項(xiàng)目”的層層劃分
（一）對“招標(biāo)項(xiàng)目”的描述
招標(biāo)項(xiàng)目，在《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）中多次出現(xiàn)，但并未對何為招標(biāo)項(xiàng)目予以法律定義。依作者個人理解，只要采用招標(biāo)投標(biāo)的方式，予以采購或?qū)嵤┑捻?xiàng)目，包括：工程建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的招標(biāo)采購，特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)，國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓招標(biāo)，探礦權(quán)、采礦權(quán)招標(biāo)，機(jī)電設(shè)備招標(biāo)采購等項(xiàng)目，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第2條規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動，適用本法”均可理解為招標(biāo)項(xiàng)目。
（二）招標(biāo)項(xiàng)目可劃分為“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”與“依法無須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”
如果將“招標(biāo)項(xiàng)目”視為一個屬概念，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條對依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的規(guī)定，可以將“招標(biāo)項(xiàng)目”一分為二，非此即彼，劃分出“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”與“依法無須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”兩個種概念，“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”一般通稱或俗稱為“強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目”，“依法無須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”一般通稱或俗稱為“自愿招標(biāo)項(xiàng)目”，但因采取了招標(biāo)的方式，同受《招標(biāo)投標(biāo)法》的制約與保護(hù)，但《招標(biāo)投標(biāo)法》在其具體規(guī)定中，嚴(yán)格區(qū)分開了“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”與“依法無須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”的法律適用，此處不再贅述。
二、“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”的定標(biāo)權(quán)
（一）法律視角上的歷史追溯
1. 1999年8月30日發(fā)布，自2000年1月1日起施行的《招標(biāo)投標(biāo)法》對“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”的定標(biāo)權(quán)，并未予以專門、具體的規(guī)定。
2. 2003年3月8日發(fā)布，自2003年5月1日起施行的《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》延續(xù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，也未專門針對“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”的定標(biāo)權(quán)，予以具體的規(guī)定。
3. 2011年12月20日發(fā)布，自2012年2月1日起施行的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）第55條才開始對“國有資金”是否為“控股”或“主導(dǎo)地位”予以嚴(yán)格的區(qū)分，并規(guī)定只有“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”，才要求“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。”
4. 2013年3月11日發(fā)布，自2013年5月1日起施行的《關(guān)于廢止和修改部分招標(biāo)投標(biāo)規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》（國家發(fā)展改革委等九部委令2013年第23號）（簡稱“23號令”），對《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》、《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》等規(guī)章和規(guī)范性文件予以了修改，使之與上位法——《實(shí)施條例》的規(guī)定保持一致，均將“國有資金”是否為“控股”或“主導(dǎo)地位”予以嚴(yán)格的區(qū)分，并規(guī)定只有“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”，才要求“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人?！?/DIV>
（二）受限最嚴(yán)格的定標(biāo)權(quán)
1.“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”，其定標(biāo)權(quán)屬于招標(biāo)人，并不存在剝奪招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)。不管是從“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”的規(guī)定，還是從“招標(biāo)人可以授權(quán)評標(biāo)委員會直接確定中標(biāo)人”的規(guī)定來看，定標(biāo)權(quán)屬于招標(biāo)人無疑。
2. “國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”，招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)受限，也并不存在剝奪招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)?！笆芟蕖迸c“剝奪”，并不相同。招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，在排名第一的中標(biāo)候選人出現(xiàn)特定的法定情形時，招標(biāo)人也可以按照評標(biāo)委員會提出的中標(biāo)候選人名單排序依次確定其他中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，也可以重新招標(biāo)。其定標(biāo)權(quán)仍屬于招標(biāo)人，只不過權(quán)利受限。
3.限制“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)，有其合法、合理性?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例釋義》（以下簡稱《條例釋義》）對為何要對“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)予以限制，進(jìn)行了如下充分的說明：“一是貫徹‘三公’原則；二是落實(shí)擇優(yōu)選擇中標(biāo)人的規(guī)定；三是有利于提高公信力。要求招標(biāo)人選擇排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，是對國有資金占控股或主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目提出的要求，體現(xiàn)了分類管理原則。鑒于國有資金占控股或主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目招標(biāo)人仍缺乏有效的自律約束和監(jiān)督機(jī)制，本條規(guī)定可以防止受決策者個人主觀傾向和非法不當(dāng)交易的影響，避免招標(biāo)投標(biāo)活動因隨意確定中標(biāo)人而失去規(guī)范性、嚴(yán)肅性和公信力。”
三、“非國有資金或國有資金非控股且非主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”的定標(biāo)權(quán)
（一）其定標(biāo)權(quán)仍屬于招標(biāo)人
不管是從《實(shí)施條例》，還是從23號令等規(guī)章的規(guī)定中，“非國有資金或國有資金非控股且非主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”的定標(biāo)權(quán)，仍屬于招標(biāo)人。
（二）其定標(biāo)權(quán)不受“應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”的限制
“應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”的限制，按照《實(shí)施條例》等行政法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定，僅適用于“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”。
（三）其定標(biāo)權(quán)仍受其他法律限制
雖然“非國有資金或國有資金非控股且非主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”的定標(biāo)權(quán)，不受“應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”的限制，但仍受其他法律限制。對此的規(guī)定，將在后文予以詳細(xì)分析。
四、“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”的定標(biāo)權(quán)
結(jié)合前文第二和第三部分的分析，“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”與“非國有資金或國有資金非控股且非主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”的定標(biāo)權(quán)的組合，就構(gòu)成“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”的定標(biāo)權(quán)。兩者定標(biāo)權(quán)的最大區(qū)別是是否受“應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”的限制；它們的共同點(diǎn)是仍受其他的法律限制，具體如下：
（一）只能在評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人
《招標(biāo)投標(biāo)法》第40條第2款明確規(guī)定：“招標(biāo)人根據(jù)評標(biāo)委員會提出的書面評標(biāo)報(bào)告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人。招標(biāo)人也可以授權(quán)評標(biāo)委員會直接確定中標(biāo)人”。作為配套的《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》等部門規(guī)章也作了相同的規(guī)定。
（二）中標(biāo)候選人的人數(shù)由招標(biāo)人在法律允許的范圍內(nèi)自主確定
1.中標(biāo)候選人的人數(shù)，雖然法律對其上限沒有予以規(guī)定，但行政法規(guī)、部門規(guī)章等對其上限予以了明確的規(guī)定。如《實(shí)施條例》第53條第1款的規(guī)定：“評標(biāo)完成后，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)向招標(biāo)人提交書面評標(biāo)報(bào)告和中標(biāo)候選人名單。中標(biāo)候選人應(yīng)當(dāng)不超過3個，并標(biāo)明排序?！?/DIV>
2.對限定中標(biāo)候選人數(shù)上限及要求排序，具備合法、合理性，并不存在《實(shí)施條例》等行政法規(guī)、部門規(guī)章對《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的招標(biāo)人定標(biāo)權(quán)的剝奪。對此，《條例釋義》規(guī)定如下：
“為防止評標(biāo)委員會含糊其辭，不提出具體的評審意見，導(dǎo)致招標(biāo)人無法確定中標(biāo)人，評標(biāo)委員會完成評標(biāo)后，應(yīng)當(dāng)推薦中標(biāo)候選人。推薦中標(biāo)候選人的數(shù)量不超過3個，主要基于以下三點(diǎn)考慮。一是《招標(biāo)投標(biāo)法》第28條和《實(shí)施條例》第44條第2款規(guī)定，投標(biāo)人少于3個的，招標(biāo)人不得開標(biāo)。換句話說，投標(biāo)人滿足3個的就可以開標(biāo)。從邏輯上講，在這種情況下，中標(biāo)候選人的數(shù)量最多也只能是3個。二是實(shí)踐中有的中標(biāo)候選人可能放棄中標(biāo)、因不可抗力不能履行合同、不按照招標(biāo)文件的要求提交履約保證金，或者被查實(shí)存在影響中標(biāo)結(jié)果的違法行為等，從而不能中標(biāo)的，招標(biāo)人可以按照評標(biāo)委員會提出的中標(biāo)候選人名單排序依次確定其他中標(biāo)候選人為中標(biāo)人，以節(jié)約時間和提高效率。三是除國有資金占控股或主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目外，招標(biāo)人可以根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和實(shí)際需要從中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人，而不是必須確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。推薦不超過3個中標(biāo)候選人可為招標(biāo)人提供一定的選擇余地。但是，推薦過多的中標(biāo)候選人并允許招標(biāo)人自由選擇，有可能使招標(biāo)失去意義?！?/DIV>
3.在法定的最高限度內(nèi)由招標(biāo)人自行確定中標(biāo)候選人的人數(shù)。對此，國家相關(guān)部門制定的招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本對此進(jìn)行了明確的規(guī)定，如：《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件（2007年版）》也在其“投標(biāo)人須知前附表”第7.1款規(guī)定：“推薦的中標(biāo)候選人數(shù)：_?！?/DIV>
（三）評標(biāo)委員會由招標(biāo)人組建并按照招標(biāo)人制定的招標(biāo)文件中的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行評標(biāo)
1.評標(biāo)委員會由招標(biāo)人組建。對此，《招標(biāo)投標(biāo)法》第37條第1款明確予以了規(guī)定：“評標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)?！敝劣趯?shí)踐中出現(xiàn)的評標(biāo)委員會的組建不由招標(biāo)人掌控，這是立法層面與執(zhí)法層面的區(qū)別，不能僅因?yàn)閷Ψ傻膱?zhí)行不到位從而否定立法的合理性。
2.評標(biāo)委員會只能根據(jù)招標(biāo)人制定的招標(biāo)文件中的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行評標(biāo)。對此，《招標(biāo)投標(biāo)法》第40條明確規(guī)定：“評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對投標(biāo)文件進(jìn)行評審和比較⋯⋯”
五、“依法無須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”的定標(biāo)權(quán)及各具體招標(biāo)項(xiàng)目定標(biāo)權(quán)的對比分析
“依法無須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”與“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”的定標(biāo)權(quán)，其共同點(diǎn)均是：只能在評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人、中標(biāo)候選人的人數(shù)由招標(biāo)人在法律允許的范圍內(nèi)自主確定、評標(biāo)委員會由招標(biāo)人組建并按照招標(biāo)人制定的招標(biāo)文件中的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行評標(biāo)等；不同點(diǎn)是“依法無須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”與“非國有資金或國有資金非控股且非主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”一樣，不受“應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”的限制。
為便于大家對比各招標(biāo)項(xiàng)目定標(biāo)權(quán)歸屬情況，列表如下表：
|
招標(biāo)項(xiàng)目 |
依法無須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目 |
依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目 | |
|
非國有資金或國有資金非控股且非主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目 |
國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目 | ||
|
招標(biāo)文件由招標(biāo)人制定 |
是 |
是 |
是 |
|
評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與評標(biāo)方法由
招標(biāo)人制定 |
是 |
是 |
是 |
|
評標(biāo)委員會由招標(biāo)人組建 |
是 |
是 |
是 |
|
中標(biāo)候選人人數(shù)由招標(biāo)人在上限內(nèi)確定 |
是 |
是 |
是 |
|
招標(biāo)人在中標(biāo)候選人中自由確定中標(biāo)人 |
是 |
是 |
否 |
|
定標(biāo)權(quán)屬于招標(biāo)人 |
是 |
是 |
是 |
|
定標(biāo)權(quán)受限 |
是 |
是 |
是 |
從上表可知：
1.只要是招標(biāo)項(xiàng)目，不管是“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”，還是“依法無須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”，其定標(biāo)權(quán)均屬于招標(biāo)人。
2.只要是招標(biāo)項(xiàng)目，不管是“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”，還是“依法無須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”，其定標(biāo)權(quán)都受限。
3.權(quán)利受限制并不等于權(quán)利被剝奪或權(quán)利喪失。至于對“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目”的招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)，進(jìn)一步限制為“應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”的“特殊待遇”，國家發(fā)展和改革委員會法規(guī)司等部門已作出了妥當(dāng)?shù)慕獯稹?/DIV>
六、結(jié)語
對定標(biāo)權(quán)歸屬的大量討論，其原因：一是因法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等之間規(guī)定的不一致，導(dǎo)致人們的理解，可能存在不一致；二是相關(guān)的部門規(guī)章、規(guī)范性文件等沒有進(jìn)行及時修訂，同時也因法律本身相對于社會生活的滯后性，也引起不同的理解；三是最核心的，任何一部法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章等，都是人們意志的體現(xiàn)，不同的人，因立場或視角的不同會有不同的理解。
因此，對于定標(biāo)權(quán)歸屬的討論，如果站在《招標(biāo)投標(biāo)法》第5條所規(guī)定的“遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則”上，基于公平、公正的立場來討論，將更能夠具有說服力。當(dāng)然，本文僅為作者的一己之見，并不一定正確，僅供大家參考、指正。
來源：《招標(biāo)采購管理》 作者: 李金升 單位：貴州君躍律師事務(wù)所
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