于安：政采體制改革關鍵在于權力分離
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發(fā)布日期：2014年12月30日
于安觀點
■ 分事行權，遵循的首要原則是權力的分離，分離的程度取決于機構設置總量所能夠承受和允許的范圍。
■ 分解職責和職務構成的原則大致有兩個，一個是由過程階段為基礎的“流程分解”，一個是能夠相互制約的“構成分解”。
■ 權力分離以后是否自然形成真實有效的制約，是測量體制改革的效果的基本判斷標準。
■ 于安
黨的十八屆四中全會要求進行政府內部權力的制約性改革，政府采購被確定為執(zhí)行這一重要安排的重點領域之一。這是政府采購領域落實四中全會精神的重中之重的任務?；驹瓌t是制約權力，目的是防止權力濫用，制度體系是權力的分離、監(jiān)督和問責三個部分。
這一政府體制內部改革的主體范圍，應當是在采購過程中行使決策和執(zhí)行的部門，這當然就包括政府監(jiān)管部門、采購中心和采購人。至于是否包括對上述過程進行監(jiān)督的機構和人員，例如上層領導、審計部門、監(jiān)察部門，也不一定絕對地排除，可以放在后面考慮。當然供應商不在這一范疇。
政府采購體制改革中，關鍵的部分是權力的分離。因為改革的對象是權力的過度集中，權力集中被認為是導致濫用和腐敗的重要原因。但是改革的原則是權力機構的內部制約和權力的分離，外部的監(jiān)督在這里屬于第二步驟。體制內部的分離主要是機構與機構之間和崗位與崗位之間的分離，包括分事行權、分崗設權、分級授權三個方面，當然最重要的還是“分事行權”。
分事行權，即把政府采購的決策和執(zhí)行權力在不同的機構或者部門之間進行配置性劃分，也包括部門以內的中層機構之間的權力劃分和設置。基本的程序規(guī)則當然是機構設置管理，但是這里遵循的首要原則是權力的分離，分離的程度取決于機構設置總量所能夠承受和允許的范圍。過去公共資源交易平臺相關政策，是在之前大部門體制原則下產生的，如何與目前的分離原則相協調是一個有待于研究的問題。
現行的政府采購體制框架由三部分組成，即政府的監(jiān)管機構、采購業(yè)務經辦機構（采購中心）和采購終端使用消費機構或者為保障消費使用的維護管理機構（行政機關或者公共服務機構的采購人）。在這三分架構以外再分權并建立新機構的可能性是有限的，除非有新的采購業(yè)務提出新需求，例如基礎設施工程的特許經營管理可能提出增加管理部門，但是不具有普遍性。政府監(jiān)管的機構再分離的可能性比較小，因為政府機構設置需要考慮壟斷性原則，也許可以在級別分離方面進行擴張。采購人是固定的，因為消費使用（例如使用電腦辦公的行政機關）和為保障消費使用的維護機構（例如圖書館博物館）只能是唯一的。
采購業(yè)務經辦機構（即作為法定代理機構的采購中心）進行機構改革再設置的可能性比較大。從理論上看，其一是它的主要設置原則是采購工作的實際需要；其二是法律上要求“建制保障”（應當設置），但是沒有規(guī)定“存續(xù)保障”（具體設置多少），可以根據不同需要進行設置；其三是“權力制約”成為所謂的新“需要”，可以根據這一新需要考慮機構的更多的分離性設置，相互之間形成競爭性制約。
分崗設權，是指機構內部按照權力分離制約原則進行的崗位設置，崗位是機構內部的最小“職事”單位。它是機構分離設置的延伸，因為機構的分離空間是有限度的。它的行政管理規(guī)范是“職位分類”，即按照新原則重新確定職責分解和職務構成，為確定編制數額提供依據。
分解職責和職務構成的原則大致有兩個，一個是由過程階段為基礎的“流程分解”，一個是能夠相互制約的“構成分解”。前者比較多地考慮采購的工作效率，后者則考慮采購的行為廉潔，目前應當考慮更多的是后面這個原則的貫徹。
分級授權，是指在上下級之間分配權力要有相對自主的因素，目的是在自主基礎上形成層級關系之間的制約關系。這種層級自主性的權力配置原則，要求各個級別各司其職各負其責，包括上級的職務命令、層級監(jiān)督和責任分擔都要建立在有效的分級授權基礎之上。
權力分離以后是否自然形成真實有效的制約，是測量體制改革的效果的基本判斷標準。
?。ū疚恼郧迦A大學公共管理學院教授于安在中國政府采購峰會上的主題發(fā)言）
來源：中國政府采購報
