科學(xué)編制招標(biāo)文件 有效控制項目投資
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發(fā)布日期：2015年01月06日
自我國政府投資項目實施依法招標(biāo)采購以來，各級財政部門盡管采取了很多措施，但是"三超"現(xiàn)象（概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算）屢屢發(fā)生，成為各級財政部門面臨的頑疾?？v觀工程資金的使用過程，招標(biāo)文件的確定很大程度上已經(jīng)決定了工程竣工結(jié)算的依據(jù)、方法和結(jié)果。需明確的是，我國是法治社會，工程竣工結(jié)算必須要有法律依據(jù)作為支撐。依據(jù)《政府采購法》和《合同法》形成的招標(biāo)文件是雙方根據(jù)平等意愿達成的共識，具有法律效力。因此，研究制定招標(biāo)文件中的工程結(jié)算條款，對從源頭上有效控制投資金額具有重要作用。
一、工程結(jié)算糾紛的表現(xiàn)形式
?。ㄒ唬┖贤疇帯Ｕ袠?biāo)結(jié)束后，采購人與中標(biāo)人有時在實踐過程中另行訂立一份或數(shù)份與中標(biāo)合同實質(zhì)性內(nèi)容不一致的其他合同，也即"陰陽合同"。雙方表面履行中標(biāo)合同，實際暗中付諸履行其他合同。工程結(jié)算糾紛產(chǎn)生后，一方主張以中標(biāo)合同為結(jié)算依據(jù)，一方則堅持以其他合同為結(jié)算依據(jù)。由于結(jié)算依據(jù)合同的選擇對雙方利益影響甚大，極容易產(chǎn)生大的爭議。
?。ǘ┻`約之爭。這是較為常見的一種工程結(jié)算糾紛形式。一方面，承包人未按計劃工期完成工程建設(shè)任務(wù)，未按達標(biāo)質(zhì)量提供合格產(chǎn)品，未按規(guī)定程序進行規(guī)范施工或提起索賠都將引起結(jié)算爭議；另一方面，采購人未能按照承諾提供施工進場條件（如"三通一平"： 通水、通電、通路、平整土地），建設(shè)過程擅改設(shè)計，未按形象進度支付進度款，不能及時供給甲方供材，從而造成現(xiàn)場停工、窩工等有損于承包人利益的現(xiàn)象。這些情形，最終都會以違約金的形式集中反映到工程結(jié)算之中。
?。ㄈ┕こ探Y(jié)算依據(jù)和結(jié)算方法之爭。在進行工程結(jié)算審計時，審計部門往往從采購人的利益角度出發(fā)，讓承包人盡可能提供詳細的結(jié)算依據(jù)資料。而承包人為了實現(xiàn)利益最大化，想方設(shè)法提供盡可能少的結(jié)算依據(jù)資料，以模糊、掩蓋事實真相。在雙方?jīng)]有約定工程結(jié)算依據(jù)的情況下，報送結(jié)算資料的范圍往往成為爭議頻率較高的對象。而涉及到工程結(jié)算的調(diào)整方法，往往招標(biāo)文件中也未能明確，造成不得不"按實結(jié)算"的種種爭議。
（四）工程變更之爭。當(dāng)工程發(fā)生變更時，承包人往往主動以簽證單的形式報經(jīng)采購人審核，但是此舉違背了"工程變更應(yīng)由采購人提出，設(shè)計院進行變更設(shè)計，監(jiān)理方審核后方可實施"的原則。當(dāng)工程結(jié)算時，承包人利用各種形式的簽證單追加工程價款，雙方就簽證單的有效性產(chǎn)生爭議；由于市場的波動性，部分工程材料價、機械臺班價相比中標(biāo)價難免出現(xiàn)一定浮動，雙方結(jié)算時對該部分工程量清單單價如何調(diào)整產(chǎn)生爭議。
二、產(chǎn)生工程結(jié)算糾紛的原因
?。ㄒ唬┙ㄔO(shè)資金準(zhǔn)備不足。政府投資工程項目中資金預(yù)算一般并無問題，但是撥款進度經(jīng)常受到政府辦事效率的影響，甚至專項資金被挪用，承包人出于資金壓力和利益驅(qū)動，往往在工程結(jié)算時與采購人產(chǎn)生種種糾紛。
?。ǘ┱袠?biāo)文件缺陷。招標(biāo)前由于采購人對工程設(shè)計了解不充分，造成設(shè)計圖紙不完善、不到位，在工程量清單編制過程中存在瑕疵，使工程結(jié)算調(diào)整幅度較大；由于缺乏具有執(zhí)業(yè)資格的造價專業(yè)人員參與編制招標(biāo)文件，不能完整考慮工程造價計價規(guī)則，導(dǎo)致業(yè)務(wù)概念不明確，文件條款自相矛盾。如：招標(biāo)文件規(guī)定了采用 "固定合同價、一次性包干"的結(jié)算辦法，但又在其他條款規(guī)定"人工費、材料費、機械臺班費按同級造價管理部門發(fā)布的市場信息價或按實結(jié)算調(diào)整合同價格"，待工程結(jié)算時直接產(chǎn)生了爭議糾紛；招標(biāo)文件機械地使用示范文本、通用格式，針對具體項目工程結(jié)算的有關(guān)條款因編制質(zhì)量問題給工程結(jié)算額的調(diào)整留下一定缺口，工程結(jié)算依據(jù)、方法和結(jié)果都缺乏明確約定。這是產(chǎn)生工程結(jié)算糾紛最主要的原因之一。
?。ㄈ┱型稑?biāo)過程中不法行為的遺留。采購人對承包人資質(zhì)疏于把關(guān)，讓無相應(yīng)資質(zhì)的承包人僥幸中標(biāo)。由于承包人技術(shù)、設(shè)備或人員素質(zhì)無法真正按照招標(biāo)文件要求履行合同，一旦承包人人事變動，往往會引起工程違約、取費標(biāo)準(zhǔn)等工程結(jié)算糾紛；串標(biāo)、圍標(biāo)的行為，導(dǎo)致建設(shè)工程款被人為抬高或者壓低，其中所謂的"公關(guān)費用"必定會擠占應(yīng)付工程款，從而促使施工方想方設(shè)法的在工程結(jié)算時投機取巧，引發(fā)這樣那樣的工程結(jié)算糾紛。
?。ㄋ模┱袠?biāo)后補充合同。評標(biāo)過程時間特別緊張，在有限的時間內(nèi)專家評委會往往對投標(biāo)報價的內(nèi)涵沒有分析或不能理解報價的實質(zhì)性問題，對后續(xù)的合同和補充合同的簽訂造成重大誤解甚至違規(guī)；而采購人與承包人擅自簽訂的補充合同沒有考慮投標(biāo)報價時采用的計價依據(jù)及其有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，規(guī)定的計價規(guī)則與中標(biāo)報價口徑不相符合，為后續(xù)的造價調(diào)整留下了缺口。
三、利用招標(biāo)文件科學(xué)控制工程結(jié)算
?。ㄒ唬┱袠?biāo)文件必須要由具有執(zhí)業(yè)資格的造價專業(yè)人員編制。建設(shè)工程的長期性、復(fù)雜性決定了必須依靠具有執(zhí)業(yè)資格的造價專業(yè)人員才能科學(xué)、合理的控制好工程成本。自《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》實施以來，工程造價專業(yè)人員在工程招投標(biāo)環(huán)節(jié)發(fā)揮著控制工程成本的重要作用：分析建設(shè)項目的具體情況，結(jié)合當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)招投標(biāo)方面的政策文件，協(xié)助采購人編制科學(xué)的招標(biāo)文件；受采購人委托編制實際的工程量清單；開標(biāo)后協(xié)助采購人分析、研究投標(biāo)單位的報價；確定中標(biāo)單位后，協(xié)助采購人制定涉及工程結(jié)算的相關(guān)合同條款，提出簽訂合同時應(yīng)注意的有關(guān)問題，避免不必要的爭議。
因此，在工程招投標(biāo)交易至簽訂合同全過程，應(yīng)當(dāng)有具有執(zhí)業(yè)資格的造價專業(yè)人員參與。
?。ǘ┱袠?biāo)文件需明確提交工程結(jié)算依據(jù)的范圍。
1、合同依據(jù)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第46、47條規(guī)定："招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議…；依法必須進行招標(biāo)的項目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自確定中標(biāo)人之日起十五日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況的書面報告。"因此在招標(biāo)文件中應(yīng)當(dāng)明確：當(dāng)事人須以備案的中標(biāo)合同作為工程結(jié)算的依據(jù)，在工程結(jié)算開始前須提交中標(biāo)合同。除《政府采購法》、《合同法》規(guī)定的情形外，政府采購合同雙方不得擅自變更、轉(zhuǎn)讓、中止或終止合同。對符合規(guī)定的補充合同，雙方應(yīng)達成一致意見，并報本級財政部門備案后方可作為工程結(jié)算的依據(jù)。
2、技術(shù)資料依據(jù)。為更加準(zhǔn)確、合理的計算出工程結(jié)算額，在招標(biāo)文件中應(yīng)明確工程結(jié)算的技術(shù)資料依據(jù)：項目立項書、招投標(biāo)文件、施工合同、圖紙會審資料、工程量清單計價規(guī)范、設(shè)計變更資料、竣工圖紙、索賠資料、工程預(yù)算書、工程結(jié)算書、工程量計算書、當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)主管部門公布的同期市場信息價等資料為必須提交的工程結(jié)算技術(shù)資料。
3、工程結(jié)算額依據(jù)。根據(jù)我國《審計法》，國家機關(guān)及國有企事業(yè)單位的財政和財務(wù)收支需接受審計機關(guān)的審計監(jiān)督，以維護國家的財政經(jīng)濟秩序，促進廉政建設(shè)。因此，在招標(biāo)文件中應(yīng)當(dāng)明確：最終的工程結(jié)算額以審計部門出具的審計報告為準(zhǔn)繩。
?。ㄈ┱袠?biāo)文件需明確工程結(jié)算方法。
1、明確工程量清單模式下工程結(jié)算費用構(gòu)成。長期以來受定額計價模式的影響，不少采購人已經(jīng)形成了按實結(jié)算的定勢思維。而工程量清單計價模式的優(yōu)點恰恰體現(xiàn)在對于工程風(fēng)險的合理分配，倘若工程量清單計價模式下仍采取按實結(jié)算的方法，則大大降低了工程量清單計價模式下利用科學(xué)分配風(fēng)險來控制結(jié)算成本的效能。
因此，需明確工程量清單計價模式下，工程結(jié)算費用構(gòu)成為三部分：合同金額、采購人提出工程變更引起的增減金額、超出風(fēng)險范圍產(chǎn)生的索賠金額。這種構(gòu)成可以有效遏制"憑工程簽證單即可隨意增加結(jié)算費用"的弊病，擺脫"按實結(jié)算超預(yù)算"的窘境，大大減少因工程結(jié)算方法不明確而導(dǎo)致的種種爭議。
2、明確各方風(fēng)險范圍及對工程變更的結(jié)算調(diào)整。根據(jù)新頒布的《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》，應(yīng)在招標(biāo)文件的工程結(jié)算條款中明確：人工費調(diào)整是政策變化的風(fēng)險，屬于承包人完全不承擔(dān)的風(fēng)險，屬于采購人完全承擔(dān)的風(fēng)險，需要根據(jù)政策規(guī)定的時間調(diào)整；材料價格風(fēng)險控制在±5%以內(nèi)，施工機械使用費用控制在±10%以內(nèi)，超過的部分按當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)主管部門公布的同期市場信息價予以調(diào)整（其中暫估價以政府招標(biāo)采購的中標(biāo)價進行計量調(diào)整）；工程量的增減控制在±10%，增加工程量10%以內(nèi)的不予調(diào)整，超過10%的部分嚴格依據(jù)工程變更設(shè)計圖或者索賠資料予以調(diào)整；工程量清單的內(nèi)容發(fā)生變更的，嚴格依據(jù)經(jīng)采購人同意、設(shè)計院出具、監(jiān)理方簽字的工程變更設(shè)計圖予以調(diào)整；零星工作費是暫估價，必須按實結(jié)算，不發(fā)生不計?。徊徽撌裁丛虬l(fā)生變化，規(guī)費和稅金按結(jié)算額進行調(diào)整。
?。ㄋ模┱袠?biāo)文件需明確對所報清單單價進行科學(xué)評審。
工程量清單計價模式下簽訂的合同一般是固定單價合同，即實行招投標(biāo)以后，合同總價可能會隨工程變更發(fā)生變化但清單項的單價在合理風(fēng)險范圍內(nèi)始終不變。因此，清單單價成為工程結(jié)算的主要價格依據(jù)，最終結(jié)算額就等于招投標(biāo)確定的合同總價加上變更部分總價（即變更工程量乘以相應(yīng)清單單價之額）以及索賠部分總價?？梢?，事前對招投標(biāo)過程中所報的單價進行審核尤為重要。
實際上，在招投標(biāo)過程中，有些承包人為了贏取中標(biāo)且能同時利用清單單價在工程結(jié)算時贏得更多利潤，通常采取不平衡報價法，即在不改變工程項目的投標(biāo)總價甚至故意低報總價的前提下，根據(jù)招標(biāo)文件的付款條件，合理地調(diào)高部分工程子項單價。工程結(jié)算時，這部分高報的單價成了投機的手段，當(dāng)這部分工程量變更增加時，承包人就會獲得較高的利潤?？梢?，在招標(biāo)文件里需對所報清單單價設(shè)置一個科學(xué)的評審方法（我省建設(shè)廳結(jié)合實際已制定出詳細的計算規(guī)則），限制不平衡報價策略的有效性，阻止投機行為發(fā)生。
?。ㄎ澹┱袠?biāo)文件需明確各方風(fēng)險范圍及防范措施。
采購人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的風(fēng)險一般包括地質(zhì)勘察疏漏、施工圖設(shè)計不當(dāng)、工程量清單編制失誤、招標(biāo)文件及合同條款缺陷、甲方供材質(zhì)量不達標(biāo)、拖欠工程款、發(fā)號錯誤指令等。
承包人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的風(fēng)險一般包括報價失誤、投標(biāo)文件缺陷、使用低素質(zhì)勞務(wù)工、工程材料缺陷、安全事故、自行變更、分包違規(guī)等。
招標(biāo)文件需明確一旦風(fēng)險事件發(fā)生，雙方所應(yīng)采取的應(yīng)對措施及在工程結(jié)算時責(zé)任主體所造成的損失如何計量。對于建筑（安裝）工程一切險、工程質(zhì)量保險等國家強制性保險必須在投標(biāo)報價時作為工程費用項目構(gòu)成的一部分。為最大限度轉(zhuǎn)移和減輕工程風(fēng)險，招標(biāo)文件可明確要求中標(biāo)人依法繳納建筑工程險、安裝工程險、第三者責(zé)任附加險、施工機器設(shè)備附加險以及工程質(zhì)量履約擔(dān)保金、工期履約擔(dān)保金和工程質(zhì)量保修金等。
如果發(fā)生雙方意料之外的風(fēng)險事件，則明確以工程索賠資料作為相應(yīng)工程結(jié)算的主要依據(jù)，以免在最終的工程結(jié)算中出現(xiàn)對于風(fēng)險事件的處理爭執(zhí)不休的尷尬局面。
（六）通過招投標(biāo)積極推進工程代建制。
對于政府投資工程來講，"代建制"一般是指相關(guān)政府部門自項目立項后，經(jīng)過規(guī)定的程序，委托精通管理、商務(wù)、法律、設(shè)計、施工等專業(yè)知識和技能且具有相應(yīng)資質(zhì)的工程項目管理公司或事業(yè)單位全權(quán)負責(zé)設(shè)計、采購、施工、竣工等工作項目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資工程"投資、建設(shè)、管理、使用"的職能分離。通過專業(yè)化項目管理，最終達到方便結(jié)算、控制投資、提高效益的目的。
由于一些政府部門既負責(zé)監(jiān)管建筑市場，又直接參與工程項目的建設(shè)實施，存在著政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力、效益不高等問題；同時，由于目前政府投資工程由采購人自建自用，致使所有者（政府）和使用者的責(zé)任與利益分離。使用單位受自身利益的驅(qū)動，極易造成"三超"現(xiàn)象的產(chǎn)生。而實際上，工程代建制的實施正是對政府采購"管采分離"體制改革的進一步深化，巧妙的促使政企分開、責(zé)任明確，保證工程質(zhì)量達標(biāo)、投資效益大大提高，轉(zhuǎn)變政府職能，從源頭上遏制腐敗、減少行政成本。
因此，研究、制定代建工程招標(biāo)文件及其合同范本迫在眉睫，需政府采購界同仁商榷。(作者：郎兆銀 部蓉，單位：濱州市財政局)
來源： 政府采購信息網(wǎng)
