淺談?wù)少徺|(zhì)疑的成因及處理方法
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發(fā)布日期：2015年01月06日
政府采購質(zhì)疑是一個老生常談的話題，但又是一個不可回避的值得探討的問題?！墩少彿ā访鞔_規(guī)定，供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應知其權(quán)益受到損害之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。據(jù)了解，在政府采購活動中，質(zhì)疑事項一般占到所有采購項目的5%到10%，其中公開招標項目質(zhì)疑事項占到大多數(shù)。采取有效措施避免、減少和處理質(zhì)疑，對于維護供應商的合法權(quán)益、保障政府采購項目順利實施、提高政府采購質(zhì)量有著非常重要的意義。
一、質(zhì)疑的作用
政府采購質(zhì)疑的作用具有兩面性：一方面，質(zhì)疑是一種救濟方式，有利于供應商維護自身合法權(quán)益，推動解決政府采購過程中的一些不合理或者違法違規(guī)行為。另一方面，政府采購項目經(jīng)常受到質(zhì)疑，在一定程度上影響了政府采購工作的順利開展，甚至給政府采購工作帶來了一定的負面影響；而且，處理質(zhì)疑花費了采購人、采購代理機構(gòu)大量的時間和精力，如果處理不當，還可能會引起投訴。
二、質(zhì)疑的成因
應該說，絕大多數(shù)質(zhì)疑是供應商出于維護自身權(quán)利的需要，是合法的合理的質(zhì)疑；但也有少數(shù)質(zhì)疑既不合法，也不合理，甚至可以說是"惡意質(zhì)疑"，干擾了政府采購活動的正常開展。筆者僅就引起質(zhì)疑的常見的行為，列舉如下：
1.以確保質(zhì)量為由，提高投標"門檻"。
在政府采購活動中，有的采購人為達到采購某種特定貨物或者服務(wù)的目的，在設(shè)定投標人特定條件時，提高"門檻"，要求苛刻。如某單位采購檢驗設(shè)備，以采購設(shè)備為特殊設(shè)備、必須確保質(zhì)量為由，設(shè)定了如下條件：投標人除具有《政府采購法》第二十二條規(guī)定的基本條件外，還須具有：銷售相關(guān)產(chǎn)品的經(jīng)營范圍，原廠授權(quán)書及售后服務(wù)承諾書原件，生產(chǎn)廠家通過雙軟企業(yè)認證；產(chǎn)品具有自有專利，產(chǎn)品核心部分通過行業(yè)部門質(zhì)量檢測中心檢測，提供在系統(tǒng)內(nèi)正式使用的驗收報告等。設(shè)定這樣的"門檻"和條件，把一些"不中意"的企業(yè)拒之門外，違反了《政府采購法》規(guī)定。招標公告發(fā)出后，其結(jié)果可想而知，即使投標人不質(zhì)疑，在該招標文件提交監(jiān)督部門備案時，也極有可能不能通過備案。
2.招標文件具有排他性、違法性條款。
為達到讓特定產(chǎn)品中標的目的，有的采購人在招標文件采購需求中，指定采購特定產(chǎn)品或貨物品牌，或者為某產(chǎn)品"量身定制"貨物規(guī)格、技術(shù)參數(shù)，甚至有的采購人規(guī)定了采購貨物的具體質(zhì)量（千克），還有的采購人在招標文件中設(shè)置一些針對性、約束性條款，含有傾向性或者排斥潛在投標人的內(nèi)容，使一些本來具備條件的供應商喪失了參與政府采購活動的資格。如某采購人采購儀器設(shè)備，以該儀器設(shè)備為高端設(shè)備、項目特殊為由，要求供應商投標的儀器設(shè)備的尺寸及質(zhì)量，必須與招標文件要求一致，否則，視為不滿足招標文件要求。招標文件發(fā)出后，自然會引起供應商質(zhì)疑。
3.采購時間安排不符合規(guī)定。
《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》對政府采購有關(guān)時間節(jié)點進行了強制性規(guī)定。但有的采購人往往以時間緊急為由，走"綠色通道"，縮短法定的采購時間，不按規(guī)定延長投標截止時間和開標時間，顯然不符合規(guī)定。如某政府采購工程項目，采購人以該項目采購時間緊急為由，要求采購代理機構(gòu)須在開標前一天發(fā)布招標控制價和工程量清單修改文件，致使大多數(shù)投標人根本來不及重新修訂已標價工程量清單。補充文件發(fā)布后，引起投標人強烈質(zhì)疑，并影響了項目的順利實施。
4. 采購方式確定或者改變采購方式不符合規(guī)定。
《政府采購法》規(guī)定，公開招標是政府采購的主要采購方式。因特殊情況需要采用公開招標以外方式的，或者在招標過程中需要改變采購方式的，應當報經(jīng)監(jiān)督部門批準。某政府采購項目，依法應當采用公開招標方式，采購人未經(jīng)監(jiān)督部門批準，委托某采購代理機構(gòu)采用邀請招標方式進行采購，中標公告發(fā)布后，未中標投標人即質(zhì)疑政府采購方式不符合規(guī)定，由于對質(zhì)疑答復不滿意并進行投訴。還有的公開招標項目，在招標過程中，因投標截止時間結(jié)束后參加投標的供應商不足三家，未經(jīng)監(jiān)督部門批準擅自改變采購方式，受到未中標供應商的質(zhì)疑和投訴。
5. 招標文件存在前后矛盾的內(nèi)容。
由于采購代理機構(gòu)的疏忽或者采購工作人員工作不細致，致使編制的招標文件存在前后矛盾或者前后不一致的地方，也是引起質(zhì)疑的一個原因。如某政府采購項目招標文件編制完畢后，采購人又提交了修改交貨期等內(nèi)容的補充方案。采購工作人員對招標文件前附表中的交貨期進行了修改，卻忽略了對招標文件其他部分表述交貨期內(nèi)容的修改。招標文件發(fā)出后，投標人也沒有在規(guī)定的時間內(nèi)對交貨期提出疑問。在開標時，采購人和采購代理機構(gòu)才發(fā)現(xiàn)多家投標人交貨期不一致，投標人在開標現(xiàn)場便提出質(zhì)疑。歸根到底，產(chǎn)生質(zhì)疑的原因還是由于編制的招標文件本身存在問題。
6.未按法律和招標文件規(guī)定的程序進行開標。
比如，應當由投標人或者其推選的代表檢查投標文件密封情況的，招標人或者監(jiān)督部門人員替代投標人進行檢查；應當當場宣讀投標報價等投標文件內(nèi)容的沒有當場宣讀；招標文件要求在開標現(xiàn)場核驗法定代表人或其授權(quán)委托人相關(guān)證件，而沒有依法或者按照招標文件要求進行核驗；應當當場答復投標人質(zhì)疑的，采購人或者采購代理機構(gòu)沒有按規(guī)定予以答復即宣布開標結(jié)束。等等。這些都可能引起投標人質(zhì)疑。按規(guī)定，對于密封不符合招標文件要求的投標文件，采購人或者采購代理機構(gòu)應當拒收。采購人一旦接收其投標文件，如果在開標現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)投標文件密封不符合采購文件要求，往往會引起爭議。因此，在接收投標文件時，工作人員一定要按照采購文件的要求認真查驗。某政府采購綠化工程項目，在開標現(xiàn)場，監(jiān)督部門人員核驗投標人相關(guān)資質(zhì)證件原件，某公司相關(guān)證件不符合要求，被監(jiān)督部門當場宣布投標無效，退回其投標文件。該投標人當場進行質(zhì)疑，稱該項目采用資格后審方式，應當由評標委員會對其進行資格審查，是否符合規(guī)定由評標委員會說了算，監(jiān)督部門無權(quán)審核其資質(zhì)證書原件，更無權(quán)在開標現(xiàn)場宣布其投標無效。采購人、采購代理機構(gòu)及監(jiān)督部門答復稱："這是慣例"。質(zhì)疑人對答復不滿意，又進行投訴。這一案例發(fā)生后，當?shù)貙﹂_標現(xiàn)場核驗資質(zhì)證件這一程序依法進行了修改、完善，再未發(fā)生類似質(zhì)疑。
7.未按招標文件規(guī)定的評標標準和方法進行評審。
在評標過程中，當滿足招標文件要求的供應商不足三家時，有的采購人修改招標文件有關(guān)條款，或者評標委員會修改評標辦法，使一些不符合條件的投標人"符合條件"。在此過程中，有的采購人或者評標委員會要求投標人出具說明，同意修改招標文件有關(guān)條款或者評標辦法，并承諾不質(zhì)疑、不投訴。實際上，這樣的說明或者承諾不具有法律效力。有的投標人一旦不中標，便會質(zhì)疑評標程序不合法，從而導致廢標。另外，評標委員會組建不符合要求，評委不認真履行評審職責致使評審結(jié)果有誤，采購人、采購代理機構(gòu)就招標文件征詢過意見的專家又作為評標專家參加評標，也容易導致質(zhì)疑發(fā)生。一般情況下，采取綜合評分法的項目雖然規(guī)定了評分標準，但由于評委打分尺度不一，甚至出現(xiàn)"人情分"，更容易引起質(zhì)疑。
三、對策和建議
如何才能有效地避免或者減少質(zhì)疑以及處理質(zhì)疑呢？關(guān)鍵是要做到合法、合規(guī)。
1.要依法采購。
當前，隨著法治化進程不斷加快推進，依法采購顯得尤為重要。采購人要認真貫徹執(zhí)行政府采購政策，按照公開透明、公平競爭、公正和誠實信用的原則，科學編制采購方案，按政府采購規(guī)定辦事，切實做到依法采購，確保采購項目質(zhì)量。
2.要依法組織實施采購活動。
采購代理機構(gòu)要按照《政府采購法》等法律法規(guī)規(guī)章進行操作，嚴格執(zhí)行政府采購規(guī)定。招標文件可以說是政府采購活動的"綱領(lǐng)性文件"，是具有法律效力的文件，其在采購活動中的作用不言而喻。采購人或者采購代理機構(gòu)應當本著"合法、公正、科學、嚴謹"的原則，根據(jù)招標項目的特點和需求依法編制招標文件；發(fā)現(xiàn)采購人提供的采購方案存在排他性、歧視性或者違法性內(nèi)容時，應當督促采購人依法修改完善采購方案，如果采購人以某種理由堅持不修改，應當向監(jiān)督部門進行報告，請監(jiān)督部門督促整改；要認真組織開標、評標活動，避免因工作失誤造成質(zhì)疑。在采購過程中，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為時，應當堅決予以制止，在職責范圍內(nèi)予以糾正。
3.要依法參與采購活動。
供應商應認真研究招標文件，發(fā)現(xiàn)招標文件存在不合法或者明顯不合理的內(nèi)容，或者對招標文件有疑問，均應當依法向采購人或者采購代理機構(gòu)以書面形式提出，絕不能惡意質(zhì)疑和投訴；應當遵守政府采購規(guī)定，嚴格按照招標文件的要求編制投標文件，參與政府采購活動，避免造成無效投標。
4.要依法進行評審。
評標委員會應當嚴格遵循公平、公正、科學、擇優(yōu)的原則，按照招標文件規(guī)定的標準和方法進行評審。在評標過程中，可以要求采購人或者采購代理機構(gòu)對招標文件有關(guān)內(nèi)容進行解釋，也可以要求投標人對其投標文件進行澄清、說明或者補正，但不得改變招標文件或者投標文件實質(zhì)性內(nèi)容，不得改變招標文件中規(guī)定的評標標準、方法和中標條件；對認定投標報價低于成本價的或者存在重大偏差的，要審慎處理，如果沒有說服力的證據(jù)，就否決投標，很容易引起質(zhì)疑；特別是對采用綜合評分法的項目，要認真打分、核分，防止因評分錯誤引起質(zhì)疑。
5.要依法處理質(zhì)疑。
《政府采購法》等規(guī)定已經(jīng)明確質(zhì)疑的內(nèi)容、時限要求以及質(zhì)疑答復的時限要求、形式要求，同時規(guī)定了質(zhì)疑人對答復不滿意的處理程序。因為質(zhì)疑事項涉及到了供應商的切身利益，否則，沒有哪個供應商愿意"招惹"采購人或采購代理機構(gòu)。因而，采購人或者采購代理機構(gòu)要高度重視供應商的質(zhì)疑，絕不能認為質(zhì)疑是小事情，而不認真對待。其實，質(zhì)疑本身是一個很正常的行為，但由于政府采購一直是社會關(guān)注的熱點和焦點，如果采購人或者采購代理機構(gòu)不能依法妥當?shù)靥幚碣|(zhì)疑，質(zhì)疑就可能發(fā)展到投訴，且質(zhì)疑事項往往容易被"放大"，給工作帶來被動局面，甚至帶來負面影響。
6.要依法監(jiān)督。
監(jiān)督部門要依法行使監(jiān)督權(quán)，不能"缺位"，但也不能"越位"；要定期查找政府采購活動中可能存在的"漏洞"，并及時堵漏；對于不依法進行采購的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴格按照政府采購有關(guān)規(guī)定進行處理，切實規(guī)范政府采購行為，讓"保護政府采購當事人的合法權(quán)益"落到實處。（作者：劉允中，單位：安徽省亳州市公共資源招投標監(jiān)管局）
來源： 政府采購信息網(wǎng)
