何紅峰：政府采購招標(biāo)文件不該具有排他性
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發(fā)布日期：2015年01月09日
“政府采購領(lǐng)域現(xiàn)存的問題太多了，給我一天時(shí)間也講不完?！币粋€(gè)從事采購工作二十余年的業(yè)內(nèi)專家張健(化名)對(duì)法治周末記者如此表示。
每年年初，都是各級(jí)政府上報(bào)政府采購預(yù)算的時(shí)候。然而，這件看似尋常的、每年例行的政府采購工作，卻常年廣受輿論詬病。
近年來，“次品”桌椅事件、“黑心棉”事件、天價(jià)優(yōu)盤事件以及各種政府采購事件相繼被媒體曝出。2013年，中國社科院又首次推出《中國政府采購制度實(shí)施狀況》，該報(bào)告顯示，政府采購中的協(xié)議供貨的八成商品高于市場均價(jià)，56.1%的商品高于市場平均價(jià)1.5倍以內(nèi)，部分商品甚至高于市場平均價(jià)的3倍以上。
自此，提起政府采購，人們最先想到的可能是天價(jià)采購、豪華采購、買貴不買對(duì)等字眼。
張健告訴法治周末記者：“政府采購之所以引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，主要是政府采購花費(fèi)的是財(cái)政資金，是納稅人的錢。公眾從中看的是政府是否依法行政，是否廉潔高效。”
“從年初上報(bào)采購預(yù)算到編制招標(biāo)文件，再到評(píng)標(biāo)專家評(píng)審、選定供應(yīng)商以及供應(yīng)商供貨、績效評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)都有空可鉆。如果沒有嚴(yán)格監(jiān)管，問題一般是很難杜絕的?！睆埥≌f。
不過，可喜的是，被業(yè)界呼吁多年的政府采購法實(shí)施條例終于在2014年最后一天落地。這一條例的出臺(tái)能否改變當(dāng)前政府采購領(lǐng)域的亂象，還有待觀察。
高編預(yù)算天價(jià)采購
法治周末記者采訪中了解到，政府采購的第一步工作就是每年年初上報(bào)預(yù)算，由于現(xiàn)行法律沒有規(guī)定詳細(xì)的需求標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中，就會(huì)出現(xiàn)各個(gè)部門高編預(yù)算的現(xiàn)象。
南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒告訴法治周末記者：“采購需求現(xiàn)在確實(shí)是一個(gè)非常大的問題，現(xiàn)在我們看到的天價(jià)采購中有一部分往往是采購需求出了問題。比如說天價(jià)優(yōu)盤事件，隨便說要買一個(gè)好的優(yōu)盤，做高預(yù)算，并且這樣的一個(gè)采購需求報(bào)上來之后居然被批準(zhǔn)了?！?
天價(jià)優(yōu)盤事件是指，此前遼寧省撫順市財(cái)政局通過網(wǎng)上招標(biāo)采購了7臺(tái)蘋果Touch 4充當(dāng)存儲(chǔ)用的優(yōu)盤一事，事情被曝光后，撫順市財(cái)政局叫停了此項(xiàng)采購項(xiàng)目。
“理論上來講，采購人做預(yù)算時(shí)是和采購需求結(jié)合在一起的，如果采購人盡心盡力的話，不應(yīng)該作出這樣的預(yù)算，因?yàn)槠涮崆皶?huì)做好市場調(diào)研，比如要買一臺(tái)計(jì)算機(jī)，買什么配置大致多少錢，心理肯定有數(shù)?！焙渭t鋒進(jìn)一步表示。
據(jù)張健介紹，采購單位根據(jù)國家規(guī)定的采購目錄，選擇允許采購的產(chǎn)品品牌。采購人在做預(yù)算之前都會(huì)進(jìn)行市場調(diào)研，了解采購目錄中相關(guān)產(chǎn)品各個(gè)品牌的市場價(jià)格，但同時(shí)這也為采購人或者招標(biāo)公司與供應(yīng)商之間合謀提供了機(jī)會(huì)。
“由于采購目錄中僅規(guī)定品牌，但沒有規(guī)定具體價(jià)位，比如購買一臺(tái)電腦，什么型號(hào)電腦、什么配置、什么價(jià)位并沒有明確規(guī)定。如果采購單位想買配置高一些的電腦，就會(huì)把預(yù)算編得高一些。”一位不愿具名的知情人士告訴法治周末記者。
國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇認(rèn)為，從采購人一方來說，其對(duì)相關(guān)市場信息的了解是否充分，專業(yè)水平是否符合標(biāo)準(zhǔn)，是否真正做到了以對(duì)公共利益高度負(fù)責(zé)的精神對(duì)政府采購資金精打細(xì)算等，都會(huì)影響預(yù)算編制的科學(xué)性。
在編制預(yù)算的過程中，難道沒有人監(jiān)管或者在上報(bào)政府采購預(yù)算前，沒有第三方對(duì)其預(yù)算結(jié)果進(jìn)行評(píng)估嗎？
在何紅鋒看來，審批前做估價(jià)的話是一個(gè)成本很高的事情，按照現(xiàn)在的制度設(shè)計(jì)，這個(gè)評(píng)估是由采購人自己完成的。
上述不愿具名的知情人士表示，正常情況下，如果購買一批電腦，應(yīng)該由專業(yè)人士來給指導(dǎo)，幫你編預(yù)算，對(duì)你所編預(yù)算進(jìn)行審核，但實(shí)際中，在這個(gè)過程中，并沒有第三方來影響或者制衡。預(yù)算報(bào)上去進(jìn)行審批時(shí)，也不是專業(yè)人士審批。并且國家規(guī)定預(yù)算花不完，要收回去，這是導(dǎo)致各地豪華采購、天價(jià)采購的一個(gè)重要因素。
“由于政府采購預(yù)算本來就編得高，實(shí)際采購中又不用花那么多錢，但是又必須把預(yù)算花出去，(如果花不完，必須交回財(cái)政部門，還會(huì)影響下一年的預(yù)算)，從而容易出現(xiàn)采購人和供應(yīng)商之間合謀，通過從供應(yīng)商拿回扣等方式，將預(yù)算花完?！痹撝槿耸窟M(jìn)一步解釋說。
北京市政府采購中心常年法律顧問張雷鋒對(duì)此表示贊同，他告訴法治周末記者：“有的單位為了花掉預(yù)算，就購買配置更高、價(jià)錢更貴的設(shè)備，買回來后90%的功能用不著，維修費(fèi)還特別高；有的單位為了花掉預(yù)算，采購幾千萬元用不著的天價(jià)儀器設(shè)備，買回來后因?yàn)橛貌恢艓啄暝O(shè)備都報(bào)廢了，包裝卻從來都沒有打開過，浪費(fèi)觸目驚心?！?
“政府采購預(yù)算很重要。不管買什么，都需要先報(bào)預(yù)算。但是在執(zhí)行的過程中，年初預(yù)算很粗，只是報(bào)買什么東西，多少錢，沒有標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各單位都希望高編預(yù)算。”內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購中心主任劉恒斌說。
為內(nèi)定企業(yè)量身定做招標(biāo)文件
發(fā)布招標(biāo)文件，是政府采購工作的重要一環(huán)，其決定了哪些供應(yīng)商可以參加招標(biāo)。但法治周末記者在采訪中了解到，實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)采購人與其委托的招標(biāo)公司合謀的情況，主要方式是在招標(biāo)文件中設(shè)置有利于某一個(gè)供應(yīng)商中標(biāo)的傾向性條款。
據(jù)張健介紹，為了排除競爭對(duì)手讓內(nèi)定企業(yè)中標(biāo)，在標(biāo)書中設(shè)置特殊條件甚至量身打造標(biāo)書是慣常做法。
一位曾參與過政府采購的供應(yīng)商對(duì)媒體稱：“一些地方政府采購競標(biāo)，比的不是價(jià)格、不是質(zhì)量，而是關(guān)系?！?
劉恒斌告訴法治周末記者：“在具體招標(biāo)的過程中，采購單位比較強(qiáng)勢，比如采購單位想讓張三中標(biāo)，李四來了，采購單位或者招標(biāo)公司就會(huì)明確告訴李四‘不要參與競標(biāo)，已經(jīng)內(nèi)定’。如果李四一定要參與，即使中標(biāo)，到時(shí)也會(huì)在支付、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)被百般刁難?，F(xiàn)在企業(yè)也都清楚，不和采購單位搞好關(guān)系也拿不到標(biāo)。這是一個(gè)比較嚴(yán)重的問題。”
何紅鋒表示，從理論上來講，采購人或者招標(biāo)公司在編制招標(biāo)文件時(shí)，文件應(yīng)具有通用性，不應(yīng)該具有排他性。
“但是現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)量身定做的情況，采購人在看中某個(gè)品牌之后，招標(biāo)公司就會(huì)按其技術(shù)規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來編制招標(biāo)文件，這樣其他供應(yīng)商就很難中標(biāo)了。”何紅鋒說。
“由于涉及到技術(shù)問題，一般來說，對(duì)某個(gè)供應(yīng)商或者其專業(yè)技術(shù)不是很了解的話，一般人很難從招標(biāo)文件中發(fā)現(xiàn)隱形的對(duì)其他供應(yīng)商構(gòu)成歧視的條款?！焙渭t鋒說。
北京市遼海律師事務(wù)所主任谷遼海常年關(guān)注政府采購，他說：“表面看，招標(biāo)公司往往是打著客觀公正、依法招標(biāo)采購的旗號(hào)；但實(shí)際生活中，他們無法保證公平，難以為所有參與競爭的供應(yīng)商提供平等的競爭機(jī)會(huì)?！?
“在競爭對(duì)手如林的其他社會(huì)中介面前，招標(biāo)公司如果希望源源不斷地獲取招標(biāo)代理業(yè)務(wù)，必須與采購人處好關(guān)系，聽從采購人的指揮；同樣，為了可靠的利益共同體，采購人也必須借助招標(biāo)公司來完成招標(biāo)文件的設(shè)計(jì)?？偟膩砜矗少徣宋姓袠?biāo)公司代理的采購項(xiàng)目，其招標(biāo)文件或多或少都存在一些問題?！惫冗|海說。
評(píng)標(biāo)專家缺乏獨(dú)立性
在公開招標(biāo)的政府采購方式中，專家評(píng)審環(huán)節(jié)必不可少。
依據(jù)政府采購法，所謂的專家評(píng)審是指在采購過程中，采購人或代理機(jī)構(gòu)會(huì)從專家?guī)炖锱R時(shí)抽取專家負(fù)責(zé)評(píng)標(biāo)，評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行打分和排序，采購人也按照這個(gè)順序進(jìn)行確認(rèn)，即中標(biāo)供應(yīng)商必須由評(píng)標(biāo)或評(píng)審專家打分推薦，而負(fù)責(zé)招標(biāo)的采購人或招標(biāo)公司不能自行確定。
在何紅鋒看來，評(píng)標(biāo)專家是我國政府采購制度設(shè)計(jì)中的另外一個(gè)重要問題。表面看，誰會(huì)中標(biāo)或不中標(biāo)，決定權(quán)似乎掌握在評(píng)標(biāo)專家手中，但是事實(shí)上可能會(huì)出現(xiàn)采購人想要哪家供應(yīng)商就會(huì)選定哪家供應(yīng)商的情況。
“之所以會(huì)出現(xiàn)采購人想讓誰中標(biāo)，誰就會(huì)中標(biāo)的現(xiàn)象，主要原因包括兩個(gè)方面，一是，編制的招標(biāo)文件具有傾向性，導(dǎo)致看中的那個(gè)企業(yè)更符合招標(biāo)文件的要求，得分更高；二是，目前一個(gè)最大的問題，就是有些評(píng)標(biāo)專家缺乏獨(dú)立性，希望有一個(gè)人告訴他們選哪個(gè)?！焙渭t鋒進(jìn)一步解釋說。
張雷鋒告訴法治周末記者：“現(xiàn)實(shí)中的采購項(xiàng)目往往一立項(xiàng)就有供應(yīng)商跟蹤，采購人在招標(biāo)前就內(nèi)定了中標(biāo)供應(yīng)商。為了招到擬定的供應(yīng)商，采購人往往安排采購人代表在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場對(duì)專家進(jìn)行暗示或者明示選擇哪家。比較會(huì)來事的評(píng)標(biāo)專家甚至在采購人代表沒有表達(dá)之前就主動(dòng)征詢其傾向性意見，并按照其意見傾向性打分?！?
谷遼海表示，評(píng)審專家的費(fèi)用和報(bào)酬，通常都是由招標(biāo)公司支付的。因此他們幾乎不可能背離招標(biāo)公司的真實(shí)意圖，通常都會(huì)如其所愿進(jìn)行推薦。
廣西壯族自治區(qū)招標(biāo)投標(biāo)管理局副局長梁戈敏認(rèn)為，表面上看起來都是電腦系統(tǒng)來抽取而產(chǎn)生的專家，但電腦只是一個(gè)工具，需要人為操作來完成，一般來說，誰負(fù)責(zé)招標(biāo)，就由誰來操縱評(píng)委，這是可以做到的。
“如果評(píng)標(biāo)專家評(píng)出的結(jié)果和采購人預(yù)想的結(jié)果不一致，按法律規(guī)定，必須按照評(píng)標(biāo)專家評(píng)出的結(jié)果來選定供應(yīng)商。但是現(xiàn)實(shí)中，采購人實(shí)在不滿意的話，可以取消采購，等著下一年再次采購。不過這種情況比較少見?！焙渭t鋒表示。
那么，如果嚴(yán)格監(jiān)督，采購人沒有從中進(jìn)行干預(yù)，評(píng)標(biāo)專家是否就能作出公正的評(píng)判結(jié)果呢？
張健向法治周末記者分析說：“比如采購某種設(shè)備，有5家企業(yè)來競標(biāo)，并且標(biāo)書很厚(至少100頁)，時(shí)間又有限，一般最長只有半天時(shí)間。5本標(biāo)書，半天時(shí)間現(xiàn)場看完，并且還要針對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)打出合理的分?jǐn)?shù)，這是很荒唐的事情?！?
趙勇也表示，評(píng)標(biāo)時(shí)間的業(yè)余性，造成專家把應(yīng)當(dāng)認(rèn)真閱讀的招投標(biāo)文件當(dāng)作字典翻一番，匆匆打分完事。盡管《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定“三分之一專家認(rèn)為需要延長評(píng)標(biāo)時(shí)間時(shí)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)延長”，但這一規(guī)定在實(shí)踐中難以落實(shí)。
“實(shí)踐中，還存在一個(gè)非常嚴(yán)重的問題，就是供應(yīng)商在履行合同時(shí)不誠信，比如次品桌椅事件，并且在現(xiàn)有體制下，供應(yīng)商上次招標(biāo)履行合同的效果不會(huì)影響下一次的投標(biāo)機(jī)會(huì)，這就需要加強(qiáng)供應(yīng)商的誠信建設(shè)?！壁w勇說。
來源： 法治周末
