以法治統(tǒng)領(lǐng)政府采購制度改革
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發(fā)布日期：2015年01月13日
政府采購是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，也是法治社會的必然要求。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和財政體制改革的深入，政府采購頻頻走入公眾視野，成為社會熱點，一舉一動影響廣泛。
然而，由于我國政府采購起步較晚，政府采購法治化進程相對緩慢，政府采購法制體系還很不完善，由此引發(fā)的問題逐漸顯現(xiàn)，政府采購領(lǐng)域一系列負面事件相繼曝光。十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的總目標和重大任務，這既是加強政府采購法治建設的重大契機，也對政府采購工作提出了更加嚴格的要求。當前，完善政府采購法制體系，實現(xiàn)政府采購法治化，已經(jīng)成為推進政府采購制度改革最為迫切的任務。
法治對于政采改革具有雙重意義
政府采購的本質(zhì)是政府在法律法規(guī)的約束下進行采購的行為。從政府采購制度的產(chǎn)生、發(fā)展歷程來看，法治既是實行政府采購制度的目標，又是推進政府采購改革的手段。
法治是政府采購制度改革的目標。政府采購是以政府為一方主體的交易行為，是市場經(jīng)濟行為的一部分。由于政府采購資金來源于財政性資金，決定了政府采購行為不同于一般的民事主體之間的交易行為。政府采購的主體、對象、資金來源都由法律明確規(guī)定，政府采購的具體程序更是有嚴格的法律規(guī)定，依法采購是政府采購最基本的原則，這是政府采購的本質(zhì)特征所在，也是發(fā)達國家推進政府采購制度的基本經(jīng)驗。以美國為例，美國除了《聯(lián)邦采購條例》外，還有《武裝部隊采購法案》《合同競爭法案》《小額采購業(yè)務法案》《美國產(chǎn)品購買法》等一系列涉及政府采購的法律制度，迄今為止與政府采購相關(guān)的法律有數(shù)百部之多，其先進的政府采購制度根本在于完善的政府采購法制體系，且法律規(guī)定在實際操作中得到了嚴格的遵守。因此，法治理所當然地是政府采購制度改革的基本目標。
法治是推進政府采購制度改革的手段?！墩少彿ā穼嵤┙?0年來，監(jiān)管部門、采購機構(gòu)及相關(guān)部門為推進我國政府采購制度改革不懈努力，政府采購改革取得一定成效，但政府采購領(lǐng)域產(chǎn)生的問題也越來越多，一些負面事件相繼曝光，都從不同角度反映了我國政府采購中存在的問題，政府采購制度改革效果并不明顯。產(chǎn)生這些問題的根本原因，我認為還是在于政府采購法治化建設滯后，政府采購法律法規(guī)不完善，法律執(zhí)行力度不強。
法制是政府采購的基礎，法治化是推進政府采購制度改革最根本的途徑。新時期，政府采購制度改革的目標日趨多元化，政府采購的功能從單一的節(jié)約資金、規(guī)范采購行為、促進廉政建設，開始向落實國家政策、實現(xiàn)國家經(jīng)濟社會發(fā)展目標、促進市場經(jīng)濟健康發(fā)展方面轉(zhuǎn)變。要實現(xiàn)政府采購功能和制度目標的轉(zhuǎn)變，就要全方位加強政府采購法治建設，用法律制度明確政府采購制度的基本目標，豐富政府采購的功能內(nèi)涵，建立完善、合理的政府采購監(jiān)管模式和程序控制機制，并通過嚴格的法律執(zhí)行，實現(xiàn)政府采購改革的基本目標。十八屆四中全會強調(diào)，當前改革進入攻堅期和深水區(qū)，要使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。也就是說，法治建設是當前我國推進各項改革的根本措施，這些改革理所當然包括政府采購制度改革。
法制 法治 不可偏廢
法治化是新時期推進政府采購制度改革的基本途徑。亞里士多德在其著作《政治學》里對法治做了最為經(jīng)典的解釋，他認為法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是制定科學的法律。政府采購的實施必須具備兩個基本的條件：一是完善合理的政府采購法制體系，二是政府采購法律法規(guī)得到嚴格的執(zhí)行。當前，我國政府采購法制體系不完善與法律執(zhí)行不嚴格并存，阻礙了政府采購制度的推進。因此，新時期政府采購法治化改革也應該從兩個方面入手。
完善政府采購法制體系。當前，我國政府采購法制體系很不完善，主要體現(xiàn)在三個方面：一是政府采購法律沖突現(xiàn)象廣泛存在。當前的政府采購法律法規(guī)可謂五花八門、支離破碎，包含《政府采購法》《招標投標法》《合同法》等法律，眾多與工程招投標相關(guān)的部門規(guī)章和規(guī)定，眾多與貨物、服務采購有關(guān)的部門規(guī)章或規(guī)定，眾多與貨物、服務、工程采購相關(guān)的地方政府規(guī)章或規(guī)定。多種法律法規(guī)各自為政，并且存在沖突，導致采購人和采購機構(gòu)在執(zhí)行過程中無所適從。二是政府采購法制體系不完整。雖然當前各類政府采購法律法規(guī)繁多，但存在巨大真空地帶。一方面政府采購法律規(guī)范的重點在于采購程序環(huán)節(jié)，即“怎么買”的問題，而對“買什么”“該不該買”“按什么標準買”的問題關(guān)注不夠，政府采購預算、需求、合同履行缺乏規(guī)范；另一方面用目錄和限額標準來限定政府采購范圍，也導致大量財政性資金支出沒有約束，實際上大多數(shù)采購單位單項采購金額都在政府采購限額標準以下，但總量龐大，將這些采購行為置于法律監(jiān)管之外，是十分危險的。三是政府采購法律操作性不強。政府采購起步較晚，立法水平不高，法律法規(guī)原則性、抽象化描述較多，政府采購法律規(guī)范僵化，對采購方式選擇、采購審批管理、評標辦法和評分標準及其他具體的采購程序設定了過多約束，不利于提高采購效率，也難以實現(xiàn)“物有所值”的目標。
十八屆四中全會把完善法律體系作為推進依法治國重點之一，這也是實現(xiàn)政府采購法治化的重點之一?；谡少彿ㄖ企w系存在的問題，應著重從以下幾個方面入手：
其一，開展政府采購法律清理，統(tǒng)一政府采購法制體系。對紛繁復雜的政府采購規(guī)章制度進行清理，修改不適合的規(guī)范，廢除過時的規(guī)范，從而編制成內(nèi)容統(tǒng)一協(xié)調(diào)、體例完整合理的政府采購法制體系。一是統(tǒng)一《政府采購法》和《招標投標法》。針對當前兩法各管一攤，政府采購貨物、服務與采購工程“兩張皮”的混亂現(xiàn)象，應盡快理清工程采購與政府采購的關(guān)系，將使用財政性資金的工程類采購納入政府采購體系。在時機成熟之時，可以考慮將兩部法律合并，將《招標投標法》關(guān)于招投標程序的內(nèi)容并入《政府采購法》，普通民事主體之間的招標投標行為應以意思自治為原則，國家沒必要通過法律對其進行過多約束，其行為適用相關(guān)的民事法律即可。二是統(tǒng)一和規(guī)范不同位階的政府采購法律規(guī)范。首先要廢除與《政府采購法》規(guī)定不符的地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。對于法律沒有規(guī)定或規(guī)定不清晰的事項，以《政府采購法實施條例》彌補和細化，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在不違背《政府采購法》和《政府采購法實施條例》的基礎上發(fā)揮作用，這樣有利于統(tǒng)一和規(guī)范全國的政府采購行為。
其二，擴大政府采購法律調(diào)整范圍。由于我國《政府采購法》適用范圍過窄，導致政府采購規(guī)模小，且政府采購預算、需求、履約等重大事項缺少法律法規(guī)約束。首先，擴大《政府采購法》的調(diào)整主體和對象范圍。歐美發(fā)達國家通常將使用公共資金進行采購的行為全部納入政府采購范疇，對其進行嚴格的法律約束。我國也可借鑒此經(jīng)驗，將《政府采購法》適用的主體范圍從目前的僅僅局限于我國境內(nèi)的各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織,擴大到使用公共財政資金進行采購活動的國有企業(yè)和部分民營企業(yè)；取消集中采購目錄和采購限額標準的限制，將集中采購目錄以外且在采購限額標準以下的采購納入《政府采購法》調(diào)整范疇，并針對采購限額標準以下的零星、小額采購，增加政府采購方式，簡化采購程序，提高采購效率。其次，增加規(guī)范政府采購事前控制及事后執(zhí)行條款。《政府采購法》應在與《預算法》基本規(guī)定保持一致的基礎上，明確政府采購預算的編制主體、編制內(nèi)容、編制要求、審核制度、執(zhí)行要求等規(guī)定；將政府采購需求的提出、編制、審核等程序作為重要內(nèi)容予以規(guī)范，明確采購需求的制定標準，從源頭上規(guī)范采購行為；明確政府采購合同的基本要求，如簽訂時限、基本內(nèi)容、合同履行等，通過法規(guī)完善政府采購履約驗收機制和采購結(jié)果評價機制，真正實現(xiàn)政府采購“物有所值”。
其三，提高政府采購法律法規(guī)的可操作性。政府采購法律制度必須充分考慮采購工作實際情況，增強可操作性，實現(xiàn)規(guī)范性與靈活性的緊密結(jié)合。以英國為例，英國的政府采購在執(zhí)行《歐盟采購指令》的前提下，充分尊重采購單位的實際情況，采購單位在采購方式選擇、第三方專家使用、采購結(jié)果確定等方面都享有較大的自主選擇權(quán)，政府采購制度規(guī)定可操作性極強。我國的政府采購法律規(guī)范和相關(guān)制度規(guī)定缺乏可操作性，部分制度規(guī)定不符合現(xiàn)狀，尤其是不適應一些垂直管理部門實際情況。以國稅系統(tǒng)為例，國稅系統(tǒng)四級預算單位全部都是中央預算單位，按照規(guī)定在采購方式選擇、進口產(chǎn)品采購、評審專家使用等方面都需要層層報批，不利于提高采購效率，也不符合簡政放權(quán)的理念。立法機構(gòu)和監(jiān)管部門應充分考慮我國國情和國稅系統(tǒng)等垂直管理部門的特點，提高法律制度的可操作性，在采購方式執(zhí)行、授權(quán)審批管理、評審專家使用等方面，通過制度規(guī)定，給予垂直管理部門政策支持。
強化政府采購法律執(zhí)行力。十八屆四中全會強調(diào)法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。強化政府采購法律法規(guī)的執(zhí)行力是政府采購法治化的重要內(nèi)容，法律得不到執(zhí)行，再好的法律也等于空白。增強法律執(zhí)行力一要靠意識，二要靠機制。
其一，樹立依法采購意識。當前，我國整體的法治意識還不強，法律在整個社會規(guī)范體系中的權(quán)威地位沒有真正體現(xiàn)，人大于法、權(quán)大于法的現(xiàn)象仍然存在。不少人，尤其是政府部門的領(lǐng)導對政府采購的認識不到位，依法采購意識不強，總想回到搞特權(quán)、個人說了算的老路上，政府采購經(jīng)常受到很多外在干擾。要通過政府采購法律宣傳，使社會各界包括政府采購工作人員樹立依法采購意識，引導采購人和供應商嚴格依法參與政府采購活動。要加強對實施政府采購制度重要意義和作用的宣傳，引起社會各界尤其是各級采購人和各單位相關(guān)部門的支持，為政府采購工作的開展創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。
其二，健全政府采購監(jiān)管機制。十八屆四中全會把健全依法決策機制，強化對權(quán)力的監(jiān)督制約作為推動法律執(zhí)行的重要手段。政府采購領(lǐng)域強化法律法規(guī)的執(zhí)行，也應該從健全政府采購監(jiān)管機制入手。
首先應明確政府采購機構(gòu)定位和政府采購相關(guān)方權(quán)責，建立政府采購決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)機制。集中采購機構(gòu)設置應統(tǒng)一、規(guī)范，隸屬關(guān)系明確?！墩少彿ā窇凑罩黧w明確、職責清晰、運轉(zhuǎn)有序的原則，細分采購人、采購機構(gòu)、采購監(jiān)督管理機構(gòu)及供應商的權(quán)利、責任和義務，避免因職責權(quán)限不清導致執(zhí)行法律不嚴、相互推諉扯皮情況的發(fā)生。
其次要健全政府采購監(jiān)督機制。要堅持內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的原則。集中采購機構(gòu)要通過建立和完善內(nèi)部采購業(yè)務流程和內(nèi)部管理規(guī)章制度，形成有效的內(nèi)部制約和控制機制。財政、審計、監(jiān)察等部門要協(xié)調(diào)配合，通過對政府采購的整個過程進行監(jiān)督，確保政府采購行為合法規(guī)范。監(jiān)督要抓住政府采購的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，找準監(jiān)督點。著力對采購需求確定和采購文件編制、采購方式選擇、采購信息發(fā)布、評審專家抽取、評審和中標確認、合同簽訂等重點環(huán)節(jié)進行監(jiān)督審查，增強政府采購監(jiān)督的效果。監(jiān)督要注重方式方法。監(jiān)管部門應把日常監(jiān)督和政府采購專項檢查結(jié)合起來，重點查處違反政府采購法律法規(guī)的行為，并對典型案例進行通報、剖析，形成震懾力。同時，完善政府采購救濟制度，進一步發(fā)揮司法監(jiān)督的作用，確保政府采購監(jiān)督切實有效。 (作者：繆慧頻，單位：國家稅務總局集中采購中心)
來源：中國政府采購報
