公共資源交易監(jiān)督管理改革應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問題
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發(fā)布日期：2015年01月20日
公共資源交易制度改革在全國各地開展以來，因缺乏從上到下的統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)，導(dǎo)致各地平臺建設(shè)模式各有特點(diǎn)，不盡相同，在豐富改革實(shí)踐的同時(shí)，也對包括政府采購在內(nèi)的行業(yè)發(fā)展格局產(chǎn)生了巨大的沖擊。2014年6月3日，國家發(fā)展改革委會同財(cái)政部等七部委研究起草了《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺的方案》征求意見稿，初步提出了公共資源交易平臺建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)框架。同時(shí)，針對一些地方公共資源交易中心在開展政府采購工作業(yè)務(wù)時(shí)出現(xiàn)的違法違規(guī)問題，財(cái)政部專門下發(fā)了《關(guān)于公共資源交易中心開展政府采購活動有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫［2014］165號），重申了依法監(jiān)管和操作的立場。結(jié)合新形勢和新要求，筆者對如何做好公共資源交易監(jiān)管管理改革工作談一些個(gè)人看法。
當(dāng)前我國并沒有專門的公共資源交易法，因此對公共資源的定義缺乏法律權(quán)威界定，各地往往都是以政府文件形式自行規(guī)定。從內(nèi)容上看，主要都涵蓋國家投資的工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、政府采購、國有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、藥品采購、國有（集體）產(chǎn)權(quán)（股權(quán)、經(jīng)營權(quán)）交易以及其他涉及國家投資、公共利益、公共安全等相關(guān)事項(xiàng)的集中交易活動。1999年頒布實(shí)施的《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定了對招投標(biāo)活動采取行政部門監(jiān)督的方式，2000年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知》（國辦發(fā)[2000]34號）進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定各部門職責(zé)，其中國務(wù)院發(fā)展改革部門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國招標(biāo)投標(biāo)工作，對國家重大建設(shè)項(xiàng)目的工程招標(biāo)投標(biāo)活動實(shí)施監(jiān)督檢查，國務(wù)院工業(yè)和信息化、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、鐵道、水利、商務(wù)等部門，按照規(guī)定的職責(zé)分工對有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動實(shí)施監(jiān)督，財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)，國土資源主管部門依法對土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止進(jìn)行監(jiān)督檢查，負(fù)責(zé)對礦業(yè)權(quán)交易的監(jiān)督管理。2003年頒布實(shí)施的《政府采購法》明確規(guī)定了財(cái)政部門作為政府采購的法定監(jiān)管主體，實(shí)際也是對部門管理模式的肯定。
從發(fā)展實(shí)踐看，以行政部門為主的"線條式"管理，監(jiān)管主體單一，責(zé)權(quán)明確，但主要的弊病就是容易各自為政，九龍治水。也正是基于此，2010年前后各地才有了建立公共資源交易綜合監(jiān)督管理模式的探索，才有了"一委"、"一辦"的實(shí)踐產(chǎn)物。筆者認(rèn)為，其改革初衷并非要取代各行業(yè)主管部門，而是通過對各個(gè)交易活動和部門職責(zé)以類似提取公約數(shù)的方式進(jìn)行整合，變"線條"式管理為"條塊"相結(jié)合的管理，從而形成橫到面，縱到底的公共資源交易一盤棋的管理體制。
對于當(dāng)前公共資源交易改革領(lǐng)域中出現(xiàn)的各種問題，說明這項(xiàng)改革在實(shí)踐還有一些準(zhǔn)備和配套工作沒有做到，筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)考慮解決三個(gè)問題：
一是國家層級應(yīng)該成立一個(gè)綜合指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國公共資源交易改革工作的決策機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌做好公共資源交易制度改革路徑的規(guī)劃設(shè)計(jì)，并負(fù)責(zé)做好與國務(wù)院各行業(yè)主管部門之間的職責(zé)劃分，從頂層制度上確保職責(zé)邊界清晰，改革秩序不亂，避免地方因?yàn)槊^過河所帶來的改革負(fù)效應(yīng)。
二是地方層面監(jiān)管體制改革問題。從規(guī)范社會公共資源交易活動的全局視角看，除了當(dāng)前以主管部門為主的線條式管理模式外，現(xiàn)實(shí)的改革實(shí)踐還逐步探索出另外兩種模式，一種是地方人民政府成立的公管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理公共資源交易活動，相關(guān)行政部門不再監(jiān)督管理各自行業(yè)公共資源交易活動，稱之為塊式綜合監(jiān)督模式，安徽省即采取這種管理模式。另一種模式是地方人民政府成立的公管部門統(tǒng)一指導(dǎo)協(xié)調(diào)本地方公共資源交易活動，具有法定公共資源交易活動監(jiān)督管理職責(zé)的相關(guān)行政部門繼續(xù)監(jiān)督管理各自行業(yè)公共資源交易活動，公管部門與行業(yè)行政部門的職能各有側(cè)重，稱之為綜合+行業(yè)監(jiān)督模式，即條塊式管理，河北省即采取該模式。以上三種模式管理效力究竟孰優(yōu)孰劣仍然有待觀察，但必須保證無論何種監(jiān)督模式，都必須以有效發(fā)揮監(jiān)管效力，規(guī)范公共資源交易活動為最終目的。
三是理順深化改革與依法行政的關(guān)系。于法無據(jù)是當(dāng)前公共資源交易制度改革面臨的最大難題，無法可依的改革實(shí)踐與職權(quán)法定的行業(yè)主管部門在諸多方面都不可避免產(chǎn)生摩擦。這一方面說明了改革還沒有完全納入到法治化軌道上來，另一方面也說明現(xiàn)行法律制度環(huán)境對改革新生事物缺乏包容性。黨的十八屆四中全會提出了實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的總體要求。未來要全面做好公共資源交易改革實(shí)踐與現(xiàn)行各類法律制度的有效銜接，改革實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止，處理好法治規(guī)律和改革規(guī)律的矛盾關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)公共資源交易管理改革的良性互動發(fā)展。（作者：河北省財(cái)政廳政府采購辦公室 邸偉）
來源： 政府采購信息網(wǎng)
