采購條例實施 專家謹(jǐn)慎樂觀
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發(fā)布日期：2015年03月20日
政府采購有“陽光下的交易”之稱，因其巨大的購買力而備受公眾關(guān)注。
從《中華人民共和國政府采購法》2003年開始實施至今已12年，全國政府采購規(guī)模由2002年的1009億元增加到2013年的16381.1億元?？墒?，作為這部法律的實施條例，從起草到實施，竟也歷時12年，中間經(jīng)歷十余次修改，2015年3月1日開始實施
12年，在采購規(guī)模不斷增大的同時，“陽光下的交易難見光”的說法也頻頻出現(xiàn)在媒體上。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，前些年的天價采購、黑心采購、虛假采購，采購產(chǎn)品質(zhì)量低劣等現(xiàn)象與相關(guān)法規(guī)的缺位有很大的關(guān)系。
但千呼萬喚始出來的政府采購法實施條例，能否管住“納稅人的錢袋子”？陽光照進政府采購還有多遠？
限制三公消費影響相關(guān)行業(yè)
法治周末記者采訪時發(fā)現(xiàn)，近兩年來，政府采購相關(guān)行業(yè)發(fā)生了一些變化。
王勇(化名)是山東省德州市的一位企業(yè)負(fù)責(zé)人，他的禮品公司主要做政府部門生意，然而自去年下半年開始，他一直都沒有接到新的政府采購訂單。
“去年11月，按照以往每年的慣例，我們這兒早就準(zhǔn)備好了一批臺歷掛歷、杯子等禮品。可是，這一次，政府部門沒收，十幾萬的貨全砸在手里了?！蓖跤抡f，“這些禮品沒處出手，最后只是通過互聯(lián)網(wǎng)賣了一些?！?
法治周末記者了解到，不僅只有王勇的禮品公司面臨生存危機，整個禮品行業(yè)都受到了沖擊。經(jīng)過2013年、2014年兩年，那些專接政府部門和國有企業(yè)工藝禮品和福利禮品大單的禮品公司，如今已經(jīng)消失了大半。
有資料顯示，就常規(guī)型禮品企業(yè)來說，業(yè)務(wù)來源與政府有著密不可分的關(guān)系，很多禮品企業(yè)政府類業(yè)務(wù)來源甚至占到了業(yè)務(wù)總量一半以上。
“禮品方面的政府采購不好做，溫州的很多禮品企業(yè)都倒閉了，現(xiàn)在身邊好些人已經(jīng)轉(zhuǎn)行了，我也正打算轉(zhuǎn)行呢。”王勇說。
當(dāng)然，還有一些禮品行業(yè)為了減小損失紛紛朝著高端定制禮品、創(chuàng)意禮品等方向轉(zhuǎn)型。
北京市遼海律師事務(wù)所主任谷遼海接受法治周末記者采訪時說，近兩年來，與三公消費相關(guān)的政府采購肯定少了。比如，公務(wù)用車、禮品等“三公”所涉及的政府部門訂單少了。
不過，限制三公消費對所有行業(yè)并非都是負(fù)面影響。有媒體報道，由于公務(wù)用車采購及使用被嚴(yán)格管控，采購格局發(fā)生了變化，購車的品牌發(fā)生了大的變化，2013年自主品牌或?qū)⒁虼诵略鲣N售70萬輛。
“政府在公務(wù)車方面的改革力度很大。很多政府機關(guān)、國企等，2013年都沒有采購新車的計劃?！庇胁辉妇呙钠嚇I(yè)內(nèi)分析人士告訴記者，即使有采購計劃，多數(shù)也側(cè)重于自主品牌。
“其實，除了奧迪之外，其他豪華車品牌在公務(wù)車采購中的占比還是較少的。”上述汽車業(yè)內(nèi)分析人士表示，只是，未來，隨著政策的深入，外資品牌在公車采購中的占比萎縮會很大，自主品牌會占據(jù)公車采購中的大部分份額。
相比公車采購格局的變化，“公務(wù)車市場對我國汽車行業(yè)總體的影響并不大，我國每年公車采購量約為70萬輛到80萬輛，相對于全年2000萬輛銷量的汽車市場，占比不到10%，限制三公消費對我國汽車行業(yè)的影響相對較小?！敝型额檰柛呒壯芯繂T李宇恒表示。
《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》明確規(guī)定，公務(wù)用車實行政府集中采購，應(yīng)當(dāng)選用國產(chǎn)汽車，優(yōu)先選用新能源汽車。
一位不愿具名的從事政府采購的業(yè)內(nèi)人士告訴法治周末記者，近兩年來，以前一些可以分散采購的品目，被納入集中采購了?！安少弳挝徊恢苯硬少徚?，所以，拿到單子的機會就少了。集中采購對于大一些的集團或企業(yè)比較有優(yōu)勢，對于小企業(yè)影響是比較大的?！?
但是，據(jù)中國政府采購報報道數(shù)據(jù)所示，政府采購對于小微企業(yè)的支持力度很大。
“在支持中小企業(yè)方面，2013年，政府采購合同授予中小企業(yè)的總采購額為12454億元，占采購總規(guī)模的76%。在授予中小企業(yè)的合同總額中，授予小微企業(yè)的采購額為5765.3億元，占授予中小微企業(yè)總采購額的46.3%。各級財政部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》，采取各種配套措施扶持中小微企業(yè)，效果十分明顯?！?
另外，在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購方面，全國強制和優(yōu)先采購節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模分別達到1839.1億元和1434.9億元，占同類產(chǎn)品的86%和82%，比上年同期分別增加558.4億元和495.3億元，增幅達43.6%和52.7%。政府采購節(jié)能產(chǎn)品清單和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品清單范圍也進一步擴大。
王勇告訴法治周末記者，現(xiàn)在做政府采購和之前還有一個很大的不同，“現(xiàn)在，基本上是不可能見到采購單位領(lǐng)導(dǎo)的。以前可能還能一起吃飯，即使有時候只是在食堂吃飯，現(xiàn)在連領(lǐng)導(dǎo)的面都很難見到。通過找‘關(guān)系’、塞錢拿單子似乎變難了”。
然而，谷遼海律師認(rèn)為，政府采購中的不規(guī)范的行為并沒有消失，只是比過去更隱蔽了。
有業(yè)內(nèi)專家調(diào)研了解，反腐在打擊了行賄受賄的同時，也讓一些不正規(guī)的比如吃回扣等行為變得更隱蔽，拿回扣“要全款并且還要現(xiàn)金支付”。
政府采購領(lǐng)域亂象叢生
“涉及到三公經(jīng)費的政府采購是少了，但是這一筆消費政府采購里是非常小的。高速公路一公里的建設(shè)大約要1億元，如果和這樣的工程比，三公在政府采購里的數(shù)額就小很多?！鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，距離規(guī)范的政府采購行為還有很遠，因為要做到規(guī)范，首先要有健全的法律規(guī)則。
中國社科院法學(xué)所“法治國情”調(diào)研室發(fā)布的2013年《法治藍皮書》首次推出《中國政府采購制度實施狀況》報告，這份報告顯示，政府采購的八成商品高于市場均價，56.1%的商品高于市場平均價1.5倍。
正如這份報告所示，在現(xiàn)實的政府采購生態(tài)中，僅被媒體曝光的政府采購價格高的案例就不勝枚舉。
比如，某省財政廳、文化廳、省直機關(guān)政府采購中心為突擊花錢，花3000萬元購買市價1500萬元的商品；十多家企業(yè)競爭報價最高者竟中標(biāo)；某研究機構(gòu)購買6247元的打印機內(nèi)存條，等等。
不過，這些溢價并不都應(yīng)簡單歸咎于腐敗。
國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇曾表示，公共采購?fù)ǔＲ蟛少彽漠a(chǎn)品不僅要能正常使用，還要符合部門職能，以保障公共部門的有效運營。因此，對于產(chǎn)品質(zhì)量、穩(wěn)定性及售后服務(wù)等方面的要求，往往會超過市場同種產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，如延長保修期、及時維修、上門服務(wù)等。盡管這些內(nèi)容在政府采購法中無法找到依據(jù)。
此外，交通工具、信息產(chǎn)品等常見的采購品，公共部門也可能在產(chǎn)品功能、性能及安全性等方面提出高于私人采購的要求。類似的還有對供應(yīng)商或產(chǎn)品的資質(zhì)、資格的要求。
趙勇進一步說，這些特殊性都會導(dǎo)致參與的競爭者數(shù)量下降及生產(chǎn)成本上升?！爱?dāng)采購預(yù)算缺乏論證、審核和監(jiān)督程序時，少數(shù)采購人會對采購對象產(chǎn)生高檔、高配的需求，同時設(shè)置門檻，從而選取高規(guī)格產(chǎn)品，或者人為排斥競爭?！?
最近，廣州2015年首次曬出了政府部門采購項目。有記者在細看采購項目預(yù)算時發(fā)現(xiàn)，有不少部門采用規(guī)定中最貴的價錢6000元采購辦公用品，多個部門采購的電腦價格在6000元，顯示多個部門在電腦采購上“頂格采購”。
質(zhì)量次價格高、求洋求貴也是政府采購中曾出現(xiàn)的現(xiàn)象：斥資千萬元購買10萬套“次品”課桌椅。某縣政府采購中心要求中央空調(diào)壓縮機為“原裝進口”，理由是中央空調(diào)壓縮機技術(shù)要求非常嚴(yán)格，目前國產(chǎn)技術(shù)不成熟。事實上，國內(nèi)空調(diào)壓縮機技術(shù)已經(jīng)比較成熟。
南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅峰曾撰文認(rèn)為，政府采購領(lǐng)域中長期存在的“天價采購”等問題的背后往往存在著腐敗或者監(jiān)管的缺位。
2009年，格力低價投標(biāo)落選怒告廣州市財政局。網(wǎng)友質(zhì)疑政府采購不透明、招標(biāo)有黑幕，要求公開評審專家名單等。廣州政府采購中心有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，不公開評審專家符合相關(guān)法律規(guī)定，評審專家身份保密有利于公正招標(biāo)。格力對此回應(yīng)，不公開評審專家怎知無利害關(guān)系。
“專家評審制度的設(shè)計初衷之一就是用專家來限制或剝奪采購人的權(quán)力，杜絕采購人的腐敗行為。但遺憾的是，由于之前評標(biāo)的過程中，評標(biāo)專家的權(quán)力和責(zé)任不匹配，導(dǎo)致很多采購人、招標(biāo)公司、評標(biāo)專家與供應(yīng)商之間出現(xiàn)問題?！焙渭t峰說。
一位不愿具名的從事采購工作二十余年的業(yè)內(nèi)專家曾對法治周末記者說，如此大規(guī)模的政府采購領(lǐng)域之所以出現(xiàn)種種亂象，根源在于政府采購制度不健全、不完善，缺乏有效監(jiān)管。
能否管住政府錢袋子
“政府采購法實施條例是一個行政法規(guī)，其效力僅次于法律，高于行政規(guī)章，是對政府采購法的解釋，為行政部門提供了操作規(guī)范。”谷遼海說。
“條例規(guī)定，采購人要公布采購項目的預(yù)算金額，這樣不同品牌的產(chǎn)品，誰的質(zhì)量更好性價比更高，中標(biāo)的可能就更大?！蓖跤赂嬖V法治周末記者。
王勇介紹說，以前，采購人不公布項目預(yù)算金額的時候，不是哪家報的價格低，或者價格高就用哪家的，一般來說，最接近預(yù)算金額，質(zhì)量也到位的中標(biāo)的可能比較大，所以很多人會通過“內(nèi)部消息”打聽采購預(yù)算。
條例第三十條規(guī)定，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件、談判文件、詢價通知書中公開采購項目預(yù)算金額。
廣西壯族自治區(qū)政府采購中心法律顧問沈德能律師認(rèn)為，有了這一條，采購預(yù)算金額公開，供應(yīng)商的投標(biāo)報價和其他報價就不會因超過采購預(yù)算而無效，同時也明確知道是否存在投標(biāo)人報價均超過采購預(yù)算而廢標(biāo)的情況。對于預(yù)算過低的采購項目供應(yīng)商還可以及時向采購人提出，避免項目被廢標(biāo)。
長期以來，政府采購價高質(zhì)次的積弊難除，主要原因之一，是其透明度不夠，信息公開程度不夠，缺乏有力的監(jiān)督。
財政部財政科學(xué)研究所所長劉尚希曾撰文表示，為防止暗箱操作，遏制尋租腐敗，保證政府采購公平、公正，劉尚希分析，條例從四方面作出規(guī)定：一是采購信息須公開，二是變更采購方式須經(jīng)批準(zhǔn)，三是采購合同、中標(biāo)、成交結(jié)果須公開，四是投訴處理結(jié)果須公開，財政部門對投訴事項作出的處理決定，應(yīng)當(dāng)在指定媒體上公告。
他認(rèn)為，從國際經(jīng)驗看，世界貿(mào)易組織[微博]《政府采購協(xié)議》(GPA)各成員國均很重視利用社會監(jiān)督來加強對政府采購的管理，例如，英國、美國等都有一套完善的社會監(jiān)督制度，重視社會公眾在政府采購中的監(jiān)督作用。
另外，條例還對過去“大手大腳”花錢采購進行了約束。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安在接受媒體記者采訪時說，條例的出臺，“收緊規(guī)范了政府的市場交易行為，建立起了一個謹(jǐn)慎型簡樸型交易制度”。
于安表示，條例較之于政府采購法來說，在規(guī)范收緊政府采購方面有很大進展。為了遏制性價比不高的政府采購，引進了需求管理和結(jié)果管理?！斑@是對政府采購法最大延伸性的發(fā)展。畢竟政府采購法不管采購標(biāo)準(zhǔn)?！?
政府采購監(jiān)管實踐表明，解決這類問題僅依靠加強采購程序監(jiān)督是不夠的，還需要強化政府采購的源頭管理和結(jié)果管理，做到采購需求科學(xué)合理，履約驗收把關(guān)嚴(yán)格，減少違規(guī)操作空間，保障采購質(zhì)量。
不僅如此，條例還強化政府采購的政策功能，要求突出節(jié)能環(huán)保、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進小微企業(yè)發(fā)展等取向；在加強對政府采購行為監(jiān)督的同時，還加大了對違法違規(guī)行為的問責(zé)處罰力度。
谷遼海并不認(rèn)為政府采購條例已經(jīng)足夠完善。
“政府采購法第二十六條規(guī)定，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。但是，這部法律對于公開招標(biāo)的程序卻沒做相應(yīng)的規(guī)定。條例作為政府采購法的實施細則，應(yīng)該對公開招標(biāo)程序做詳細的規(guī)定，但是并沒有?！惫冗|海說，這是這部行政法規(guī)的最大的缺憾。（法治周末記者 汲東野）
來源：法治周末
