投訴處理是行政監(jiān)督部門的一項責任
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發(fā)布日期：2015年04月20日
現(xiàn)象：舉證不力，投訴遭拒
實踐中，因為投標人舉證不力而被拒絕投訴的案例并不少見。
在某一次政府采購活動中，某供應商對此次政府采購辦公電器項目的中標結果提出了書面質(zhì)疑，該項目的代理機構在質(zhì)疑答復中認為：由于質(zhì)疑人未提供證明其質(zhì)疑屬實的有關證明材料，根據(jù)“誰主張、誰舉證”的原則，駁回該供應商的質(zhì)疑。
該供應商對此答復不滿意，認為其在客觀上根本無法舉證，于是向當?shù)刎斦痔岢隽送对V。當?shù)刎斦衷谔幚硗对V時也認為該供應商不能提供證明其投訴事實成立的證據(jù)，因此根據(jù)“誰主張、誰舉證”的原則，駁回了該供應商的投訴。
該供應商對此投訴處理決定不服，于是向當?shù)卣岢隽诵姓妥h。當?shù)卣J為，當?shù)刎斦治唇?jīng)過調(diào)查取證，就以供應商不能提供其投訴事實成立的證據(jù)為由駁回投訴不合法，最終撤銷了當?shù)刎斦值耐对V處理決定書，要求其重新作出投訴處理決定。
緣由：投訴成本低，造成濫投訴現(xiàn)象
隨著招標采購法制化建設的不斷完善，有關異議、投訴處理的相關辦法不斷出臺。七部委《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》、原外經(jīng)貿(mào)部《機電產(chǎn)品國際招標評標結果公示及質(zhì)疑投訴辦法》和財政部《政府采購供應商投訴處理辦法》等，都對保護投標人的合法權益、規(guī)范招標人和招標代理機構的招標活動行為起到了積極的作用。但不可否認的是，在實際工作中，由于質(zhì)疑投訴的成本很低，導致投標人濫用這種權力，給招標人、招標代理機構和管理部門造成了很大的人力、時間損失，有些項目還造成了很大的財力損失和無法計算的間接損失。從以下幾個案例中我們就可以看出一斑。
某省財政廳處理一起政府采購項目的質(zhì)疑投訴事件，質(zhì)疑人對評標結果提出質(zhì)疑，對招標代理機構回復不滿意后，向省財政廳政府采購處提出投訴，省財政廳政府采購處經(jīng)過調(diào)查后作出“維持原結果”的處理意見后質(zhì)疑人仍不能接受，遂向法院提請行政訴訟，一審敗訴后仍不服，繼續(xù)提出上訴。二審終審結論“維持原結果”，事件到此終止。
該事件的處理前后經(jīng)歷了近1年時間，省財政廳為應對法院調(diào)查、舉證，就花費了近20000元，同時還投入了大量的人力和精力。業(yè)主也因此導致項目遲遲無法實施，造成了很大的經(jīng)濟損失。而質(zhì)疑人敗訴后僅承擔了200多元的訴訟費和100多元的上訴費。
又如，在某重點項目的機電設備招標中，某投標人未中標，僅憑自己的推測，就匿名向市紀委投訴業(yè)主某人接受了中標人的賄賂。市紀委批轉招投標管理辦調(diào)查，評標結果暫停公示。后經(jīng)多方核查，評分結果并無違規(guī)之處，純屬未中標投標人的個人揣測。但由于投訴信是匿名的，不能確定匿名信的主人，此事最終不了了之，相關方也無法追究任何人的責任。
《民事訴訟法》第六十四條規(guī)定：“當事人對自己提出的主張，有責任提供證據(jù)。”根據(jù)此條的規(guī)定，當事人在民事官司中對自己所主張的事實，有提供證據(jù)加以證明的責任，即“誰主張，誰舉證”，否則要承擔舉證不能成立的不利后果。在民事訴訟中，由于法院處于中立地位，因此作為私權利主張的民事合同或侵權訴訟雙方需承擔舉證的責任，但“誰主張，誰舉證”不是絕對的，如因客觀原因，當事人無法舉證的，可以申請人民法院調(diào)查取證；特殊情況下可“舉證責任倒置”（即由于證據(jù)不可能掌握在提出主張的一方當事人手中，而由他方當事人就某事實存在或不存在承擔舉證責任）。在最高人民法院的證據(jù)規(guī)則中，法院取證的范圍如下：
“第十七條 符合下列條件之一的，當事人及其訴訟代理人可以申請人民法院調(diào)查收集證據(jù)：
（一）申請調(diào)查收集的證據(jù)屬于國家有關部門保存并須人民法院依職權調(diào)取的檔案材料；
（二）涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的材料；
（三）當事人及其訴訟代理人確因客觀原因不能自行收集的其他材料?！?
可見，即使在司法審判中，也有需要法院取證的范圍，由于招標投標活動的保密要求，對于投訴人難以取證的證據(jù)如評審報告、記錄等均適用該規(guī)定。但是對招標投標活動負有行政監(jiān)督管理職責的是政府有關部門，而不是法院，法律賦予行政監(jiān)督部門對投訴處理的法定職責和手段。
對策：各方共同應對，依法依規(guī)解決
1.處理投訴是政府采購相關部門的法定責任
答復質(zhì)疑是采購人和采購代理機構的法定責任；處理投訴或檢舉舉報是負有政府采購監(jiān)督職權的相關部門的職責。有關的責任方有義務依法調(diào)查當事方提出的質(zhì)疑、投訴或檢舉舉報。負責處理政府采購質(zhì)疑投訴或檢舉舉報的責任方在政府采購中不是中立方，采購人和采購代理機構就是政府采購的直接當事人，負有政府采購監(jiān)督職權的相關部門依法則是政府采購的監(jiān)督者，也是相關當事人之一。這些單位和組織在政府采購當中都不可能像法院審理民事訴訟案一樣，處于居中裁判的地位，而都必須依法主動、積極地就當事方提出的質(zhì)疑、投訴或檢舉舉報進行調(diào)查取證。
2.供應商依法提供明確的請求和必要的證明材料
提出質(zhì)疑、投訴和檢舉舉報的當事方客觀上無法舉證。在政府采購活動中，供應商或者其他社會組織不可能掌握政府采購過程中所有的違法違規(guī)證據(jù)。除了依法公開的采購公告、采購文件和開標現(xiàn)場情況外，他們對于采購過程的其他方面一無所知。并且，法律、法規(guī)和規(guī)定的許多采購信息都是保密的。如：采購結果公布前的評標委員會成員；評標委員會對投標人的評審、比較等。在這種情形下，“誰質(zhì)疑（投訴、舉報），誰舉證”無疑是強人所難。
監(jiān)管部門提出的“誰主張，誰舉證”也不符合《政府采購法》第五十二條和第五十五條的規(guī)定，這兩條均沒有規(guī)定供應商必須對自己提出的質(zhì)疑或者投訴進行舉證。
《政府采購法》第五十二條規(guī)定，供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。
《政府采購法》第五十五條規(guī)定，質(zhì)疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意或者采購人、采購代理機構未在規(guī)定的時間內(nèi)作出答復的，可以在答復期滿后15個工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。
《招標投標法實施條例》第六十條規(guī)定，投標人或者其他利害關系人認為招標投標活動不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以自知道或應當知道之日起10日內(nèi)向有關行政監(jiān)督部門投訴。投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。
在政府采購現(xiàn)場和招投標活動中，供應商提出質(zhì)疑投訴的前提是其參與了該質(zhì)疑投訴項目的投標，其提起質(zhì)疑投訴應提供符合受理條件的證明材料，如：供應商的注冊登記證明（如營業(yè)執(zhí)照）、委托代理人的身份證明、授權委托書、導致自身權益受到損害的證明材料（如采購文件、采購過程、采購結果等）、自身權益受到損害的說明材料（報名參加了項目的采購活動、自己是合法供應商，但采購公告限制了其參加采購、按照采購文件其應該中標、成交但未中標、成交，某個采購操作過程對其不公平、不公正等），并盡可能提供證明質(zhì)疑投訴屬實的證據(jù)，以幫助質(zhì)疑投訴處理單位盡快開展調(diào)查處理。
3.監(jiān)管部門應主動調(diào)查取證
在有關行政監(jiān)督部門處理投訴中強調(diào)“誰質(zhì)疑（投訴、舉報），誰舉證”會導致政府有關部門行政不作為。根據(jù)《政府采購法》第十三條的規(guī)定，財政部門和政府其他有關部門依法履行有關的監(jiān)督管理職責，其中包含調(diào)查處理投訴和舉報等職責，這是政府管理部門依法必須主動做出的行政行為。
有關政府部門查處違法違規(guī)行為的法律法規(guī)均明確規(guī)定：負有監(jiān)督管理職責的政府部門對于投訴、舉報等有必須查處的法定責任，這當然包含了調(diào)查取證的法定責任。主張“誰質(zhì)疑投訴、舉報，誰舉證”，無疑是把依法必須由自己承擔的責任推卸到提出投訴或舉報者身上，這是“行政不作為”的典型表現(xiàn)，工作中必須予以杜絕。 （作者：曹 燕 單位：中國電力科學研究院）
來源：《招標采購管理》
