完善政采法律體系 結(jié)合問題詳解重要條款
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發(fā)布日期：2015年04月23日
《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）是今年培訓(xùn)的重點，雖然條款內(nèi)容不多，但對《政府采購法》進(jìn)行了有力的擴(kuò)充，細(xì)化了相關(guān)規(guī)定，將許多原則性和制度性化為可操作性。可以說，制定出臺《條例》是為了更好地實施《政府采購法》。然而，《條例》從頒布到實施，只有短短的幾天，應(yīng)該說時間非常倉促。從《條例》實施一個多月的情況來看，無論監(jiān)管部門還是執(zhí)行機(jī)構(gòu)都面臨著一些問題。在全國政府采購法規(guī)與實務(wù)研修班（第二十三期）上，《條例》的四大起草者之一--上海市財政局政府采購管理處副處長王周歡闡明了《條例》在政府采購法律體系中的地位，并結(jié)合實踐中遇到的問題詳解重要條款。
為了使學(xué)員快速學(xué)習(xí)和掌握《條例》，提高執(zhí)業(yè)水平，王周歡將一天的《條例》課程劃分為三大部分：《條例》立法背景與立法依據(jù)、《條例》在政府采購制度上的完善與創(chuàng)新以及《條例》有關(guān)條文的理解和適用。
《條例》與眾多法律相銜接
"《條例》依據(jù)《政府采購法》而制定，《條例》的頒布使整個政府采購法律體系得以完善。"王周歡說，《條例》屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)，由于《政府采購法》規(guī)定的內(nèi)容從一個法律體系來看有很強的原則性，它需要確立相關(guān)的制度，這些制度有待于通過行政法規(guī)將其細(xì)化。
《政府采購法》自2003年1月1日實施以來，對規(guī)范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)發(fā)揮了重要作用。同時，政府采購活動中出現(xiàn)的問題引起社會關(guān)注和對政府采購制度的質(zhì)疑，有必要制定出臺配套行政法規(guī)，細(xì)化法律規(guī)定，充實完善政府采購制度。所以《條例》出臺，一方面是為了細(xì)化《政府采購法》，另一方面也是將實踐過程中的創(chuàng)新提升到法律層面。
同時，我國正在進(jìn)行的加入GPA的談判工作，也需要從制度層面予以應(yīng)對，完善國內(nèi)的法律制度也是完善GPA談判的主要內(nèi)容。
另外，《條例》的有關(guān)規(guī)定與《預(yù)算法》及其實施條例、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例、《合同法》等法律、行政法規(guī)做了很好的銜接。
六方面完善創(chuàng)新政采制度
王周歡將《條例》在政府采購制度上的完善和創(chuàng)新主要歸納為六個方面：《條例》強化了政府采購的源頭管理和結(jié)果管理；提高政府采購?fù)该鞫?，保證政府采購公開、公平、公正；推進(jìn)和規(guī)范政府向社會力量購買服務(wù)工作；強化政府采購政策功能、發(fā)揮政府采購的調(diào)控作用；從制度規(guī)則設(shè)計上保證評審專家公平、公正評審以及強化政府采購當(dāng)事人的法律責(zé)任。
在強化政府采購的源頭管理和結(jié)果管理方面，王周歡指出，采購人應(yīng)當(dāng)科學(xué)厲行節(jié)約，合理確定采購需求（第十一條）；采購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確，符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求，必要時應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見（第十五條）；采購標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)費預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)確定（第五十九條）；除緊急的小額零星貨物項目和有特殊要求的服務(wù)、工程項目外，列入集中采購目錄的項目，適合實行批量集中采購的，應(yīng)當(dāng)實行批量集中采購（第二十四條）；采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照采購合同規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)組織對供應(yīng)商履約情況進(jìn)行驗收，并出具驗收書。驗收書應(yīng)當(dāng)包括每一項技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)的履約情況（第四十五條）。
在提高政府采購?fù)该鞫确矫?，王周歡強調(diào)五項內(nèi)容必須公開。一是項目信息須公開。政府采購項目采購信息應(yīng)當(dāng)在指定媒體上發(fā)布（第八條）。采購項目預(yù)算金額應(yīng)當(dāng)在采購文件中公開（第三十條）。采用單一來源采購方式，只能從唯一供應(yīng)商處采購的，還應(yīng)當(dāng)將唯一供應(yīng)商名稱在指定媒體上公示（第三十八條）。二是采購文件須公開。采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交結(jié)果公告的同時，將招標(biāo)文件、競爭性談判文件、詢價通知書等采購文件同時公告（第四十三條第二款）。三是中標(biāo)、成交結(jié)果須公開。中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定后，應(yīng)當(dāng)在指定媒體上公告中標(biāo)、成交結(jié)果。中標(biāo)、成交結(jié)果公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括采購人和采購代理機(jī)構(gòu)的名稱、地址、聯(lián)系方式，項目名稱和項目編號，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商名稱、地址和中標(biāo)或者成交金額，主要中標(biāo)或者成交標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號、數(shù)量、單價、服務(wù)要求以及評審專家名單（第四十三條第三款）。 四是采購合同須公開。采購人應(yīng)當(dāng)在政府采購合同簽訂之日起2個工作日內(nèi)，將政府采購合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告（第五十條）。五是投訴處理結(jié)果須公開。財政部門對投訴事項作出的處理決定，應(yīng)當(dāng)在指定媒體上公告（第五十八條第二款）。
在推進(jìn)和規(guī)范政府向社會力量購買服務(wù)工作方面，《條例》規(guī)定，政府采購服務(wù)包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，明確了政府向社會力量購買服務(wù)的法律地位和法律適用問題（第二條第四款）。為了保證政府購買的公共服務(wù)符合公眾需求，《條例》規(guī)定，政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項目，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求社會公眾的意見，驗收時應(yīng)當(dāng)邀請服務(wù)對象參與并出具意見，驗收結(jié)果向社會公告（第十五條第二款）。
在強化政府采購政策功能方面，王周歡列舉五項條款。一是國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)（第六條）。二是采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購政策編制采購文件，采購需求應(yīng)當(dāng)符合政府采購政策的要求（第十五條）。三是采購人為執(zhí)行政府采購政策，經(jīng)批準(zhǔn)，可以依法采用公開招標(biāo)以外的采購方式（第二十三條）。四是采購人、采購代理機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定執(zhí)行政府采購政策，依法追究法律責(zé)任（第六十八條）。
保證評審專家公平、公正評審方面，王周歡說，《條例》對政府采購評審專家?guī)?，評審專家的抽取、評審、處罰、退出等環(huán)節(jié)作了全面規(guī)定。一是為保證評審專家"隨機(jī)"產(chǎn)生，防止評審專家終身固定，明確省級以上人民政府財政部門對政府采購評審專家?guī)鞂嵭袆討B(tài)管理（第六十三條）。除國務(wù)院財政部門規(guī)定的情形外，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從政府采購評審專家?guī)熘须S機(jī)抽取評審專家（第三十九條）。二是明確評審專家的評審要求和責(zé)任。評審專家應(yīng)當(dāng)遵守評審工作紀(jì)律（第四十條）。根據(jù)采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨立評審，并對自己的評審意見承擔(dān)責(zé)任第四十一條。三是強化對評審專家的失信懲戒。各級人民政府財政部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強對參加政府采購活動的評審專家的監(jiān)督管理，對其不良行為予以記錄，并納入統(tǒng)一的信用信息平臺（第六十三條）。四是針對評審專家不同違法行為的性質(zhì)，區(qū)別設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，包括其評審意見無效，不得獲取評審費，禁止其參加政府采購評審活動，給予警告、罰款、沒收違法所得的行政處罰，依法承擔(dān)民事責(zé)任，依法追究刑事責(zé)任等，既使其從業(yè)受到限制，又使其經(jīng)濟(jì)上付出代價（第七十五條）。
在強化政府采購當(dāng)事人的法律責(zé)任方面，王周歡認(rèn)為，《條例》在政府采購法規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等主體的違法情形及法律責(zé)任，使責(zé)任追究有法可依?！稐l例》增列的違法情形有34種，其中采購人8種（第六十七條），采購人、采購代理機(jī)構(gòu)10種（第六十八條），集中采購機(jī)構(gòu)3種（第六十九條），采購人員1種（第七十條），供應(yīng)商8種（第七十二條、第七十三條），評審專家4種（第七十五條）。同時規(guī)定政府采購監(jiān)督管理部門的法律責(zé)任。
正確理解財政性資金
《條例》第二條對財政性資金進(jìn)行了界定?！墩少彿ā返诙l所稱財政性資金，包括納入預(yù)算管理的資金。以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金。
在政府采購法的釋義中，王周歡介紹，將財政性資金解釋為包括財政預(yù)算資金和預(yù)算外資金：財政預(yù)算資金是指年初預(yù)算安排的資金和預(yù)算執(zhí)行中財政追加的資金；預(yù)算外資金是指政府批準(zhǔn)的各類收費或基金等，非財政性資金主要是指事業(yè)單位和團(tuán)體組織的自有收入，包括經(jīng)營收入、捐助收入、不用財政性資金償還的借款等。
《條例》將財政性資金明確為"納入預(yù)算管理的資金"，通過"預(yù)算管理"來界定財政性資金。政府采購預(yù)算是部門預(yù)算中的組成部分，因此，政府采購的管理范疇?wèi)?yīng)當(dāng)與預(yù)算的管理范疇相一致、相銜接。預(yù)算管理的具體范圍則由《預(yù)算法》和《預(yù)算法實施條例》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。
《預(yù)算法》第五條規(guī)定，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。
在政府采購管理中，對使用納入部門預(yù)算管理的資金，無論其資金來源，包括部分事業(yè)收入、經(jīng)營性收入和其他收入等"自有收入"，都應(yīng)當(dāng)納入政府采購管理范疇。
王周歡強調(diào)，在預(yù)算單位所有收支全部納入部門預(yù)算管理的情況下，《條例》對"財政性資金"的解釋與政府采購法立法時的解釋相比，實際上淡化了對資金來源的要求，即，只要是預(yù)算單位進(jìn)行的采購活動，都應(yīng)依法納入政府采購范圍，如此即便于操作和管理，也有利于進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購適用范圍和規(guī)模。
實行政府采購制度的國家，尤其是發(fā)達(dá)國家，市場發(fā)育程度高，政府職能和事權(quán)清晰，政府行為和市場行為界定嚴(yán)格，財政資金供給范圍與政府職能和事權(quán)對應(yīng)緊密，只對采購主體作出規(guī)定也就相當(dāng)于對資金作了規(guī)定，不需要再強調(diào)資金來源。
以財政性資金作為還款來源的借貸資金，最終為預(yù)算支出，實質(zhì)上相當(dāng)于使用財政性資金，也應(yīng)當(dāng)納入政府采購適用范圍。因此，《條例》規(guī)定以財政性資金作為還款來源的借貸資金視同為財政性資金，在采購時應(yīng)當(dāng)按照《政府采購法》及《條例》的規(guī)定進(jìn)行采購。
明確服務(wù)定義與分類
《條例》第二條第四款對服務(wù)作了明確的界定。《政府采購法》第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。
《條例》按照服務(wù)的直接對象的不同，將服務(wù)分為政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，進(jìn)一步明確了向社會購買公共服務(wù)屬于政府采購范圍，并在制定采購需求、履約驗收等方面對采購公共服務(wù)作出了專門規(guī)定。
《財政部關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》（財庫〔2014〕37號）按照受益對象將服務(wù)項目分為三類：第一類為保障政府部門自身正常運轉(zhuǎn)需要向社會購買的服務(wù)。第二類為政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管等職能需要向社會購買的服務(wù)。第三類為增加國民福利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。包括：以物為對象的公共服務(wù)和以人為對象的公共服務(wù)。
王周歡認(rèn)為，第一、二類服務(wù)項目是政府自身需要的服務(wù)，第三類服務(wù)項目屬于政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。
明確界定集中采購目錄
《條例》第三條對集中采購目錄作了明確界定。
王周歡說道，集中采購目錄包括集中采購機(jī)構(gòu)采購項目和部門集中采購項目。
技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購人普遍使用的項目，列為集中采購機(jī)構(gòu)采購項目；采購人本部門、本系統(tǒng)基于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，可以統(tǒng)一采購的項目，列為部門集中采購項目。
集中采購目錄相應(yīng)按照組織主體將集中采購機(jī)構(gòu)的采購范圍和部門集中采購的范圍分開編列，分為集中采購機(jī)構(gòu)項目目錄和部門集中采購項目目錄。
中央本級目前有部門集中采購項目的中央單位有外交部、公安部、民政部、水利部、人口計生委、人民銀行、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、質(zhì)檢總局、廣電總局、體育總局、地震局、氣象局、海洋局、測繪地信局、高法院等16個部門。
集中采購機(jī)構(gòu)采購項目，即《政府采購法》第十八條第二款所稱屬于通用的政府采購項目?！稐l例》細(xì)化了政府采購法對"通用項目"的規(guī)定，明確為"技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購人普遍使用的項目"，主要是跨部門的通用商品及日常服務(wù)項目等，不具備批量的特殊項目則不宜列入集中采購機(jī)構(gòu)采購項目。
實踐中，有些地方將非通用的項目也列入了集中采購機(jī)構(gòu)采購項目，又大量采取協(xié)議供貨的方式采購非通用項目，導(dǎo)致集中采購受到"質(zhì)次價高"、"效率低"的詬病，失去了集中采購的優(yōu)勢和特點。
王周歡補充道，《條例》實施后，各省級財政部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《條例》的要求，合理科學(xué)確定集中采購機(jī)構(gòu)采購項目，充分發(fā)揮集中采購優(yōu)勢和作用。
部門集中采購項目，即政府采購法第十八條第二款所稱屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項目，《條例》細(xì)化為"采購人本部門、本系統(tǒng)基于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，可以統(tǒng)一采購的項目"。
此類采購項目由于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，通用性低于集中采購機(jī)構(gòu)采購項目，但在本部門、本系統(tǒng)內(nèi)又有一定的通用性，可以統(tǒng)一采購，形成規(guī)模效益、降低成本、統(tǒng)一配置標(biāo)準(zhǔn)。
集中采購與分散采購
《條例》第四條規(guī)定，政府采購法所稱集中采購，是指采購人將列入集中采購目錄的項目委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購或者進(jìn)行部門集中采購的行為；所稱分散采購，是指采購人將采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機(jī)構(gòu)采購的行為。
王周歡指出了政府采購范圍包含的兩個層次，即集中采購目錄以內(nèi)，采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上。集中采購目錄以內(nèi)的項目，都屬于集中采購；而集中采購目錄以外，采購限額標(biāo)準(zhǔn)上的項目，則屬于分散采購。
分散采購也是政府采購，也需要遵循政府采購法規(guī)定的方式和程序。2013年全國采購規(guī)模中，集中采購規(guī)模占65.6%，部門集中采購占20.4%，分散采購占14% 。
集中采購目錄中的集中采購機(jī)構(gòu)采購項目，采購人應(yīng)當(dāng)委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。
集中采購目錄中的部門集中采購項目，相關(guān)部門設(shè)立有專門的部門集中采購機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)由部門集中采購機(jī)構(gòu)采購；未設(shè)立部門集中采購機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)由部門組織集中采購，或者委托采購代理機(jī)構(gòu)集中采購。
工程的法律適用與定義
《條例》第七條規(guī)定了工程采購項目的法律適用和工程的定義。
王周歡介紹，政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例；
采用招標(biāo)以外的方式采購的，適用政府采購法及本條例。
本條例在《政府采購法》第四條的基礎(chǔ)上規(guī)定，政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)，采用招標(biāo)方式的，應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例；
采用非招標(biāo)方式的，根據(jù)本條例的規(guī)定，應(yīng)適用《政府采購法》及本條例的規(guī)定，可以采用競爭性談判、單一來源采購。
前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)。
本《條例》定義與《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第二條第二款規(guī)定保持一致。
王周歡解釋說，本條在政府采購法的基礎(chǔ)上縮小了"工程"的范圍，規(guī)定只有與建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建相關(guān)的裝修、拆除、修繕等才屬于工程，建筑物和構(gòu)筑物單獨的裝修、拆除、修繕等不再認(rèn)定為工程。
據(jù)此，政府采購建筑物和構(gòu)筑物裝修、拆除、修繕不再屬于"政府采購工程"，即使采用招標(biāo)方式，也可以不適用招標(biāo)投標(biāo)法；只有采用招標(biāo)方式采購與建筑物和構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建相關(guān)的裝修、拆除、修繕等，才屬于"政府采購工程"，應(yīng)當(dāng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實施條例。
政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購政策。
本條規(guī)定與《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第四條第三款保持一致。
根據(jù)《政府采購法》第二條關(guān)于政府采購的定義，政府采購工程以及與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)，屬于政府采購，因此應(yīng)當(dāng)遵守《政府采購法》第九條的規(guī)定，執(zhí)行政府采購政策。
王周歡強調(diào)，雖然《政府采購法》規(guī)定政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法，但該規(guī)定只是政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法在政府采購工程適用法律上所做的銜接性規(guī)定，與政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)屬于政府采購并不矛盾。
《條例》第八條規(guī)定了政府采購信息發(fā)布媒體。政府采購項目信息應(yīng)當(dāng)在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。采購項目預(yù)算金額達(dá)到國務(wù)院財政部門規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，政府采購項目信息應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院財政部門指定的媒體上發(fā)布。（崔衛(wèi)衛(wèi)）
來源：政府采購信息報/網(wǎng)
