對改變政府采購價格高、質(zhì)量差、效率低的思考
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發(fā)布日期：2015年05月25日
當(dāng)前，社會各界對政府采購“價格高、質(zhì)量差、效率低”的指責(zé)較為常見。每年人大、政協(xié)、各種滿意度調(diào)查、行風(fēng)評議關(guān)于政府采購的話題，基本都與這三個問題相關(guān)。那么，政府采購真的價格高、質(zhì)量差、效率低嗎？采購實踐中應(yīng)如何解決這三個問題？
發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢可遏制價高問題
政府采購法第十七條規(guī)定，集中采購機構(gòu)進行政府采購活動，應(yīng)當(dāng)符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求，而對分散采購卻未作出價格等方面的規(guī)定。筆者認為，關(guān)鍵就在于集中采購的規(guī)模優(yōu)勢。
當(dāng)前，通用類產(chǎn)品普遍采用協(xié)議采購方式，且多數(shù)采取雙輪制。第一輪是資格入圍，第二輪由采購人自行選擇入圍產(chǎn)品進行采購。這一模式帶來了兩個問題：一是“集而不中”，供應(yīng)商經(jīng)過第一次招標入圍后，其采購訂單量不能確定，即最終有多少采購量無法確定。因此，供應(yīng)商入圍的價格難免存在“水分”，以應(yīng)對采購人的壓價或進行二次營銷。二是對采購結(jié)果的評判標準發(fā)生了變化。多數(shù)采購人并非專業(yè)人士，較難判斷產(chǎn)品的價值和價格。在一些采購人看來，用足采購預(yù)算是當(dāng)前制度安排下較為合理的選擇，所以采購人議價、節(jié)約財政資金的動力不足。對于供應(yīng)商而言，維持較高的價格，可以為自己向采購人提供的服務(wù)留下更大空間，獲得更多的超額收益。在這一模式下，整個協(xié)議采購的過程更像集中采購名義下的分散采購。
那為何不按照法律規(guī)定加快推進批量集中采購呢？在筆者看來，當(dāng)前存在一些認識誤區(qū)，導(dǎo)致這項工作進展較慢。
誤區(qū)一：批量集中采購不能滿足采購人的特殊需求，且履約率低。
事實上，批量集中采購項目的采購需求較為明確，具有一定的標準。集中采購目錄內(nèi)確實有特殊要求的，采購人可向財政部門申請自行采購；如果是部門特殊要求，也可以通過分設(shè)標項或部門集中采購予以解決。而采購人、供應(yīng)商以種種理由拒絕批量集中采購項目的履約，則是一種有悖于政府采購誠信原則的違約行為，應(yīng)予以處罰，更不能當(dāng)作攻擊批量集中采購的借口。
誤區(qū)二：批量集中采購易導(dǎo)致壟斷。
筆者認為，這種擔(dān)心有些多余。第一，政府采購只占社會采購總量的一部分，政府采購市場之外，還有廣大的企業(yè)采購、社會采購市場；第二，批量集中采購中，供應(yīng)商必須通過競爭獲得訂單，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰；第三，政府采購可通過預(yù)留采購份額、評審優(yōu)惠等，扶持中小微企業(yè)、殘疾人企業(yè)等，促進社會更加公平、公正；第四，政府采購可通過分設(shè)標項等舉措，培育更多市場主體參與競爭。
誤區(qū)三：批量集中采購倒退回實物配發(fā)年代，違背市場經(jīng)濟規(guī)律。
有觀點認為，批量集中采購限制了采購人自由選擇的權(quán)利，不符合市場在資源配置中起決定性作用這一精神，也違背了市場經(jīng)濟的規(guī)律。該觀點同時認為，只有還權(quán)于采購人，使其在市場上自由交易，才是市場經(jīng)濟的體現(xiàn)。
這一觀點看似有理，實則不然。首先，批量集中采購是政府為形成批量訂單以獲得較優(yōu)的市場博弈條件而采取的管理舉措，它限制的是采購人不合理的特殊要求。批量集中采購為開展公開、公平、公正的政府采購活動提供了標的物基礎(chǔ)，更能保障供應(yīng)商平等參與競爭的權(quán)利，也更易達到充分競爭的效果。其次，市場經(jīng)濟的核心是競爭，批量集中采購?fù)ㄟ^規(guī)范采購人的需求，限制尋租空間，盡可能地避免了市場規(guī)律的失靈，是真正的市場經(jīng)濟。最后，實物配發(fā)只是管理手段，并不等同于計劃經(jīng)濟。
低價未必低質(zhì)
有觀點認為，批量集中采購雖然價格低，但質(zhì)量較差。首先，相對于采購人自行采購，或者采購人有較大選擇權(quán)的協(xié)議采購甚至“豪華采購”而言，批量集中采購在滿足采購人的特殊要求方面確實遠遠不及，但這正是政府采購預(yù)防和遏制腐敗、充分發(fā)揮財政性資金使用效益等政策目標的體現(xiàn)。筆者為這樣的“差”喝彩。其次，產(chǎn)品質(zhì)量確實有高有低，但高價必然高質(zhì)，低價必然低質(zhì)嗎？答案是否定的。價格由市場競爭產(chǎn)生，質(zhì)量靠完善采購需求和評審標準、嚴格履約驗收來保障，批量集中采購亦是如此。
據(jù)筆者觀察，截至目前，并沒有任何數(shù)據(jù)證明推行批量集中采購之后中標產(chǎn)品的質(zhì)量問題更為突出。另外，我們還可以充分利用采購需求、評審標準、資格條件的限制，引導(dǎo)供應(yīng)商生產(chǎn)出更符合采購人要求、質(zhì)量可靠的產(chǎn)品，而不是通過集中采購分散化這種倒退的手段推卸責(zé)任。
在分散采購方面，筆者曾分析過一些被指責(zé)“質(zhì)量差”的案例，總結(jié)起來無非存在三類問題：一是采購需求不明，讓供應(yīng)商鉆了空子；二是驗收把關(guān)不嚴，讓供應(yīng)商有以次充好、以假亂真的機會；三是存在采購人、供應(yīng)商合謀的嫌疑，導(dǎo)致競爭失靈。實際上，這三類問題都是采購人的責(zé)任，通過充足的市場調(diào)研、嚴格的履約驗收等手段，可以有效避免。
各個擊破效率低難題
目前，集中采購項目大多采取一單一委托、一單一采購的形式。以公開招標為例，從采購需求的調(diào)研、內(nèi)部的審批，到集中采購機構(gòu)受理委托、制作采購文件、20天等標期、開評標后公告7個工作日，再到發(fā)出中標通知書，簽訂采購合同，最后進行履約驗收，整個過程一般不會少于40天。如果因為質(zhì)疑、投訴導(dǎo)致項目被暫停，或招標失敗、重新招標，那么時間會更長。
但這些實際上都不能成為集中采購效率低的理由。根據(jù)不同地區(qū)預(yù)算編制的精準程度，筆者歸納了以下三種方式，相信能夠有效提高采購效率。
1.采購預(yù)算編制準確、規(guī)范的地區(qū)?？筛鶕?jù)采購預(yù)算歸集采購需求，再按照產(chǎn)品特性及集中采購機構(gòu)的工作計劃，分期分批提前組織招標。完成采購后，按采購人要求進行實物配發(fā)。
2.采購預(yù)算編制精細程度較為一般的地區(qū)?？刹扇∮刹少徣颂崆吧蠄蟛少徯枨?、集中采購機構(gòu)定期組織采購的模式。
3.采購預(yù)算編制較粗的地區(qū)?？赏ㄟ^前三年的采購量平均值，預(yù)估出本年度采購量，采取按一定期限內(nèi)承諾包銷、供應(yīng)商階梯報價的模式。如果未達到預(yù)期采購量，可延長履約期或以階梯價結(jié)算，保障雙方權(quán)益，如浙江余姚的模式。
這三種方式均能實現(xiàn)提前采購、即時供貨，有助于解決一單一委托、一單一采購導(dǎo)致的效率低下問題。
而在提高分散采購效率方面，采購人的作用至關(guān)重要。在分散采購項目中，采購需求由采購人提出，采購代理機構(gòu)由采購人聘請，采購合同簽訂由采購人牽頭完成，所以采購人只要做好方案，提前啟動，充分準備，理論上來說就能有效避免效率低的問題。當(dāng)然，提高效率建立在規(guī)范采購的基礎(chǔ)上，事前論證、市場調(diào)查、需求討論、方案形成、采購組織、合同簽訂、履約驗收等環(huán)節(jié)必須按部就班完成。
供應(yīng)鏈管理理論值得借鑒
近年來，針對政府采購“價格高、質(zhì)量差、效率低”三大問題，各地進行了很多積極探索，如網(wǎng)上賣場、電子反拍等。筆者認為，要解決這三個問題，必須立足于問題根源，采取有針對性的策略。即在遵循政府采購法的前提下，運用供應(yīng)鏈管理理論，借助互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)，打造政府采購集中采購供應(yīng)鏈和分散采購供應(yīng)鏈。
供應(yīng)鏈是由供應(yīng)商、制造商、倉庫、配送中心和渠道商等構(gòu)成的物流網(wǎng)絡(luò)。所謂供應(yīng)鏈管理，是指使供應(yīng)鏈運作達到最優(yōu)化、花費的成本最少。它涵蓋從采購開始到滿足最終客戶的全過程。有效的供應(yīng)鏈管理能夠縮短現(xiàn)金周轉(zhuǎn)時間，降低企業(yè)面臨的風(fēng)險。
打造以集中采購機構(gòu)為核心責(zé)任人的集中采購供應(yīng)鏈。在集中采購項目的組織實施中，由于采購人廣泛，采購需求相對統(tǒng)一、標準，可明確集中采購機構(gòu)為核心責(zé)任人，由其組織協(xié)調(diào)采購人、供應(yīng)商、評審專家等力量完成采購活動、組織履約驗收。采購人作為使用者，可向其提出標準化采購需求的建議，并對采購結(jié)果進行監(jiān)督。
其信息化改造流程主要包括：
1.根據(jù)財政部門編制的采購預(yù)算，歸集標準化的集中采購項目，形成批量的采購需求；
2.集中采購機構(gòu)根據(jù)項目特點合理安排采購計劃，通過電子化采購系統(tǒng)完成采購活動。
3.集中采購機構(gòu)通過事前抽查、在線物流系統(tǒng)、事后評價等手段，牽頭組織履約驗收工作。
4.形成在線、直觀的供需雙方誠信評價體系。
打造以采購人為核心責(zé)任人的分散采購供應(yīng)鏈。筆者認為，“還權(quán)于采購人”所指的“權(quán)”，在分散采購項目中能夠得到集中體現(xiàn)。在分散采購項目中，采購人應(yīng)被確立為核心責(zé)任人，由其組織協(xié)調(diào)供應(yīng)商、專家等力量完成采購活動、組織履約驗收，并對采購結(jié)果承擔(dān)最終責(zé)任。行使采購權(quán)的同時，采購人也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。最主要的措施是盡可能實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)的公開，接受采購活動參與者、監(jiān)管部門、社會公眾的監(jiān)督。
為實現(xiàn)上述兩個供應(yīng)鏈的高效運作，在開發(fā)方面，還可引入云技術(shù)和架構(gòu)，以利于今后的大數(shù)據(jù)分析。具體思路為：以云技術(shù)為手段，以商品庫、用戶庫、供應(yīng)商庫等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表為底層，搭建政府采購云平臺；同時，以網(wǎng)上超市、在線詢價、電子化招投標、誠信評價及監(jiān)督預(yù)警功能模塊為重點，整合采購人需求管理、電子采購、物流跟蹤、供應(yīng)商ERP系統(tǒng)、采購人資產(chǎn)管理等系統(tǒng)，貫通信息流、資金流，實現(xiàn)供應(yīng)鏈全流程閉環(huán)運行。(八奮)
來源：中國政府采購報
