監(jiān)管部門是否應(yīng)在交易前審核采購文件
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發(fā)布日期：2015年06月01日
摘要：公共資源交易監(jiān)管作為政府管理的工作之一，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，其事前監(jiān)管事項(xiàng)不僅包括項(xiàng)目立項(xiàng)、資金落實(shí)等比較明確的內(nèi)容，還應(yīng)包含審核采購文件的事項(xiàng)。黨的十八大之后，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變會(huì)議上指出，政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中和事后監(jiān)管，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”。本文立足于客觀事實(shí)，結(jié)合工作實(shí)際，綜合分析這種交易前審核制度的弊端，并針對(duì)性的提出一些意見建議。
對(duì)于公共資源交易項(xiàng)目，監(jiān)管部門應(yīng)不應(yīng)該在信息公告發(fā)布之前，負(fù)責(zé)審核采購文件的合法合理性？一直以來業(yè)界對(duì)此存在不同的理解和看法。
一、法律規(guī)定及各地不同做法
1.法律法規(guī)對(duì)采購文件責(zé)任主體的有關(guān)規(guī)定。
《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法規(guī)文件中，都明確規(guī)定了如果采購文件中存在不合理?xiàng)l件限制或排斥潛在投標(biāo)人，或者以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇，有關(guān)監(jiān)管部門將依法對(duì)招標(biāo)采購人或其委托的代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。很明顯可以看出，保證采購文件合法合理性的責(zé)任主體是招標(biāo)采購人或其委托的代理機(jī)構(gòu)。
2.監(jiān)管部門是否審核采購文件，各地做法不一。
查找各地關(guān)于公共資源交易的地方性法規(guī)文件，可以發(fā)現(xiàn)不少地方已將審核采購文件作為了監(jiān)管部門的一項(xiàng)職責(zé)。如《河北省公共資源交易市場監(jiān)督管理辦法（試行）》第九條規(guī)定，依照法定職責(zé)分工，有關(guān)監(jiān)管部門對(duì)公共資源交易活動(dòng)實(shí)施事前、事中和事后監(jiān)督管理，其中主要職責(zé)之一就是“審核審查交易前各類交易文件的合法合規(guī)性”；還有《甘肅省省級(jí)公共資源交易市場監(jiān)督管理辦法》第三十條，也作了類似規(guī)定。
但也有部分省市采用備案制，如四川省為了進(jìn)一步深化行政審批制度改革、簡化管理流程、提高工作效率、利于責(zé)任追究，去年底，發(fā)改委不再對(duì)該省重大建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)文件進(jìn)行事前審查，改為在項(xiàng)目開標(biāo)評(píng)標(biāo)結(jié)束后，由招標(biāo)人（代理機(jī)構(gòu)）將招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)報(bào)告等相關(guān)資料送省發(fā)展改革委備案，并采取系列舉措強(qiáng)化事中、事后監(jiān)督。
二、監(jiān)管部門審核采購文件的弊端分析
1.責(zé)任主體不清，成了雙方共同操作辦理。
按照“誰審批誰負(fù)責(zé)”的原則，只要監(jiān)管部門對(duì)采購文件審核通過了，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這種監(jiān)管模式，將本應(yīng)采購人（或代理機(jī)構(gòu)）承擔(dān)的保證采購文件合法合理性的責(zé)任，直接轉(zhuǎn)移給了監(jiān)管部門。
另外，由于采購人和監(jiān)管單位雙方的出發(fā)點(diǎn)不同，看問題的角度不同，審核尺度也不盡相同，監(jiān)管人員在審核采購文件時(shí)往往過于嚴(yán)格，一些規(guī)定采購人認(rèn)為是合理的，但監(jiān)管人員認(rèn)為不合理，一旦出現(xiàn)分歧，采購人一般會(huì)按照監(jiān)管部門的要求去做，使得監(jiān)管部門參與到具體的微觀操作辦理層面，結(jié)果造成采購人（或代理機(jī)構(gòu)）責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)缺失，采購過程中缺乏積極性和責(zé)任心。
2.重復(fù)勞動(dòng)造成效率低，難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。
眾所周之，事前監(jiān)管如果一直讓政府去做，市場主體就處于被動(dòng)，高效政府難以實(shí)現(xiàn)。交易前審核采購文件的監(jiān)管模式，監(jiān)管人員必須事先集中精力，費(fèi)時(shí)費(fèi)力的去查找采購文件中的問題，等于將招標(biāo)采購人和代理機(jī)構(gòu)已做的工作又重新做了一遍，實(shí)際上是一種重復(fù)勞動(dòng)。
實(shí)踐中確實(shí)存在少數(shù)代理機(jī)構(gòu)受招標(biāo)采購人影響或指使，在采購文件中設(shè)置違法違規(guī)的不合理?xiàng)l款，代理機(jī)構(gòu)人員明知存在問題，但因?yàn)殡p方合作利益關(guān)系，寧愿違法也不愿得罪招標(biāo)采購人。而這種審核制，恰恰保護(hù)了代理機(jī)構(gòu)，可以將矛盾轉(zhuǎn)嫁給監(jiān)管部門，不用和招標(biāo)采購人正面沖突。
3.問題處理時(shí)，有可能顯失公平,監(jiān)管部門面臨信任危機(jī)。
這種審核制，給招標(biāo)采購人和代理機(jī)構(gòu)提供了保護(hù)傘，為違法違規(guī)人員提供了可乘之機(jī)，為了通過審核，他們會(huì)將招標(biāo)采購文件的不合理?xiàng)l款制作的越來越隱蔽，估且不說監(jiān)管人員是否具備審核采購文件所有內(nèi)容的專業(yè)素質(zhì)，即便監(jiān)管部門設(shè)定一個(gè)規(guī)則，要求所有采購文件都由專家來論證，這種審核制度仍然不妥，因?yàn)闊o法保證專家論證通過的文件就一定沒有瑕疵。實(shí)行了審核制，等于認(rèn)可了各種采購資料內(nèi)容的合法合理性，假如最終仍然出現(xiàn)了采購文件存在不合理?xiàng)l款，但又經(jīng)審核通過了，監(jiān)管部門就會(huì)面臨一個(gè)應(yīng)該處理誰，該如何處理的尷尬局面。不管是處理采購人還是專家，監(jiān)管人員也要承擔(dān)一定責(zé)任。實(shí)際上出現(xiàn)這類問題時(shí)，監(jiān)管部門既成了裁判員，又成了運(yùn)動(dòng)員。
當(dāng)前，在這種監(jiān)管模式下，已經(jīng)出現(xiàn)了不少供應(yīng)商在公告期發(fā)現(xiàn)采購文件存在傾向性條款或其他問題，向采購人質(zhì)疑未果后，就不再向監(jiān)管部門投訴而轉(zhuǎn)向紀(jì)委監(jiān)察部門的情形，其根本原因也是由于這種交易前的審核制。供應(yīng)商認(rèn)為，采購文件前期都已經(jīng)審核通過了，事后監(jiān)管部門肯定也會(huì)和采購人聯(lián)合起來一致針對(duì)投訴供應(yīng)商，根本不可能投訴成功。
4.采購人（或代理機(jī)構(gòu)）違規(guī)成本低，不能體現(xiàn)監(jiān)管權(quán)威性。
實(shí)行交易前審核采購文件的監(jiān)管部門，處理投訴問題多發(fā)生于事中、事后階段，也就是項(xiàng)目的開評(píng)標(biāo)和合同簽訂以后，大多是供應(yīng)商的違法違規(guī)行為。而對(duì)于采購人（或代理機(jī)構(gòu)）編制的采購文件存在問題的處理，要么退回重新修改，要么對(duì)已發(fā)布公告的發(fā)一個(gè)變更澄清公告，將本應(yīng)該依法處理處罰的情形當(dāng)作采購人主動(dòng)修改采購文件來做，或者最多取消采購活動(dòng)，重新組織采購，招標(biāo)采購人和其委托的代理機(jī)構(gòu)只是時(shí)間損失，違規(guī)成本過低。
其實(shí)，監(jiān)管不僅僅針對(duì)供應(yīng)商，同樣也針對(duì)采購人（或代理機(jī)構(gòu)），招標(biāo)過程的任何時(shí)候，發(fā)現(xiàn)問題都應(yīng)叫停糾錯(cuò)，并且要依法進(jìn)行處理處罰。
三、專家觀點(diǎn)及意見對(duì)策
筆者就此問題咨詢了業(yè)內(nèi)有關(guān)專家，回復(fù)概況如下:一是監(jiān)管部門該不該審查采購文件，法律條款并未做出明確規(guī)定。但根據(jù)“對(duì)于政府來說，法無授權(quán)不可為”的指導(dǎo)精神，一些地方政府設(shè)定的審核采購文件的做法，是缺少法律支撐的；二是“審核以后方可發(fā)布”實(shí)則超越了監(jiān)管權(quán)限，屬于違法設(shè)立的變相行政審批，涉嫌“搶權(quán)”的同時(shí)又加大了責(zé)任，激化了矛盾。
為了明確和加強(qiáng)采購人的責(zé)任意識(shí)，監(jiān)管部門應(yīng)走出“只有審核采購文件才是真正的監(jiān)管”的誤區(qū)。這樣，監(jiān)管部門不再承擔(dān)審批的責(zé)任，可以通過招標(biāo)公告期間及后期的監(jiān)督，對(duì)責(zé)任主體編制的采購文件存在的違法違規(guī)問題依法進(jìn)行處理，并且通過發(fā)布責(zé)令改正書或者處理意見書的形式，在曝光臺(tái)公布于眾，以起到以儆效尤的作用。很明顯，這樣的監(jiān)管模式要比一次次的糾正錯(cuò)誤效果要好的多，可以使招標(biāo)采購人和其委托的代理機(jī)構(gòu)很快就能意識(shí)到自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，在招標(biāo)采購活動(dòng)中盡最大能力避免出現(xiàn)違法違規(guī)問題。
對(duì)采購文件的監(jiān)管應(yīng)實(shí)行“分離式”或者“體外式”監(jiān)管。即采購人（或代理機(jī)構(gòu)）在發(fā)布各類采購信息時(shí)，須注明監(jiān)管部門及聯(lián)系方式，并且為了讓監(jiān)管部門了解相關(guān)信息，應(yīng)將采購文件同時(shí)抄送相關(guān)監(jiān)管部門。監(jiān)管部門不再介入項(xiàng)目的具體操作，但在發(fā)現(xiàn)問題或接到舉報(bào)，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)后可以隨時(shí)責(zé)令采購人改正直至叫停。這樣的監(jiān)管模式，才能既不影響采購項(xiàng)目正常的操作辦理，又能權(quán)責(zé)分明。（作者：李 猛 單位：鄒城市公共資源交易中心）
來源：《招標(biāo)采購管理》
