基層推進政府購買服務工作的難點與對策
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發(fā)布日期：2015年06月11日
推進政府購買服務工作是新時期轉變政府職能、提高社會治理能力、創(chuàng)新公共服務提供方式的一項重要內容，是全面深化改革和加快和諧社會建設的一項重要部署，是激發(fā)經濟社會發(fā)展活力的一項重要舉措。國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確，“十二五”時期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務平臺和機制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務制度?？h（市）級貼近基層一線、身處服務前沿、直面群眾需求，需要提供的公共服務內容多、需求大、涉及面寬、要求高，推進政府購買服務，著力創(chuàng)新和完善公共服務供給模式，加快建設服務型政府，既面臨難得的機遇，也需直面無數(shù)困難與挑戰(zhàn)。
一、政府購買服務的概念、分類及對其的理解與認識
1.政府購買服務的概念。財政部、民政部、工商總局印發(fā)的《政府購買服務管理辦法》總則部分的第二條，對政府購買服務的概念予以明確。即：政府購買服務是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。
2.政府購買服務的分類。依據(jù)財政部《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》精神，按照服務受益對象將服務項目分為三類：第一類為保障政府部門自身正常運轉需要向社會購買的服務，如公文印刷、物業(yè)管理、公車租賃、系統(tǒng)維護等；第二類為政府部門為履行宏觀調控、市場監(jiān)管等職能需要向社會購買的服務，如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標準制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等；第三類為增加國民福利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務，包括以物為對象的公共服務，如公共設施管理服務、環(huán)境服務、專業(yè)技術服務等，以人為對象的公共服務，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務等。
3.對政府購買服務的認識。政府購買服務是對公共服務生產方式的創(chuàng)新。作為一項新生事物，要推進此項工作扎實有序開展，可以圍繞以下幾個方面加深對其的理解與認識。
（1）不是不計成本，而是要講求績效。首先，按照國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》和財政部《政府購買服務管理辦法》精神，政府購買服務只是公共服務供給方式和財政資金使用方式的改進，所需資金應當在既有的財政預算安排中統(tǒng)籌考慮，而非新增一塊財政資金；其次，政府購買服務的范圍和水平應當與經濟社會發(fā)展水平相適應，防止失之于寬、失之于高的傾向；再次，實施政府購買服務前，需結合項目的特點及人、財、物等支出情況，在科學合理測算成本的基礎上進行分析比較，只有在包括市場生產成本和政府管理成本的政府購買成本低于政府直接生產的情況下，才會付諸實施；最后，所有政府購買服務項目，均需組織績效評價，通過對項目實施質量、資金使用效益等進行考核評價，不僅要確?！百I得值”，更要在區(qū)分優(yōu)劣后總結經驗教訓，促進后續(xù)工作開展。
?。?）不是眉毛胡子一把抓，而是要突出重點、穩(wěn)妥推進。政府購買服務是政府將公共服務提供與生產集于一身向公共服務提供與生產相分離的一個重大轉變，加之每個項目的特性、要求的條件、面臨的困難與問題等均不相同，決定了政府購買服務是一個循序漸進的過程。必須遵循先易后難、積極穩(wěn)妥的原則，依據(jù)當?shù)毓卜帐袌龌?、事業(yè)單位改革進程、社會服務組織發(fā)育程度等情況，重點考慮、優(yōu)先安排與改善民生密切相關、有利于轉變政府職能的領域和項目，力避急躁冒進。
?。?）不是財政單兵突進，而是要多部門配合、整體聯(lián)動。政府購買服務是一項重大制度創(chuàng)新，也是一項涉及面廣、內容復雜、推行難度大的系統(tǒng)工程，不僅涉及多個預算主體和行業(yè)行政管理部門，也涉及財政工作的方方面面。要保證此項工作健康有序開展，必須建立“政府統(tǒng)一領導，財政部門牽頭，民政、工商管理以及行業(yè)主管部門協(xié)同，職能部門履職，監(jiān)督部門保障”的工作機制，形成各司其職、各負其責、齊抓共管的工作格局。一方面，要明確各部門的工作職責，財政部門要切實發(fā)揮牽頭作用，建立工作協(xié)調機制，明確部門責任、分解工作任務、確定工作目標、強化部門配合，形成“千斤重擔眾人挑”的工作合力；另一方面，要明確財政部門內部政府采購、預算、社保、教科文、行資等科室分工，全力做好政府購買服務指導性目錄的制定、購買服務項目的選擇、預算的審核、績效評價等工作。
（4）不是大包大攬，而是要“費隨事轉”。推進政府購買服務最根本的目的就是要促進政府職能轉變，解決政府提供公共服務既養(yǎng)事又養(yǎng)人的問題。因此，政府購買服務工作應當與部門職能轉移、事業(yè)單位分類改革等相銜接，推動事業(yè)單位與主管部門理順關系和去行政化，推進有條件的事業(yè)單位轉為企業(yè)或社會組織，逐步實現(xiàn)事業(yè)單位從“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉變。事業(yè)單位承接政府購買服務的，應按照“費隨事轉”原則，相應調整財政預算保障方式，以防止出現(xiàn)既通過財政撥款養(yǎng)人辦事，同時又花錢購買服務的行為。
（5）不是隨意確定承接主體，而是要通過規(guī)范操作來選擇?！皣栏癯绦颍偁帗駜?yōu)。積極引入競爭機制，按照公開、公平、公正的原則，堅持費隨事轉，通過‘公開透明、競爭擇優(yōu)’的方式選擇承接主體，確保符合條件的社會力量享有平等參與競爭的權利?！边@是國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》文件明確的基本原則。該意見還規(guī)定，購買服務應按照《政府采購法》的有關規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源等方式，依據(jù)一定的程序與規(guī)則來確定承接主體。這大大壓縮了“暗箱操作”的空間，并為社會組織參與公開競爭提供了保障。
?。?）不是甩包袱，而是要提高公共服務的質量和效率。實施政府購買服務的項目，是適合采取市場化方式提供且社會力量能夠承擔的公共服務。同時通過引入公平合理的競爭機制，鼓勵符合條件的潛在承接主體參與競爭，必然使服務能力強、內部管理嚴、員工素質高的單位脫穎而出。而在這一過程中，政府也并非置身事外，依然要為公共服務的提供承擔最終責任，這無疑有利于構建多層次、多方式的公共服務供給體系，促進更加方便快捷、優(yōu)質高效的服務目標的實現(xiàn)。
?。?）不是一買了之，而是要跟蹤監(jiān)管。政府向社會力量購買服務，政府的職能由“辦服務為主”變?yōu)椤肮芊諡橹鳌?，其角色也從服務的生產者變?yōu)榉盏谋O(jiān)督者。從服務項目預算的編制、采購需求的制定到最終承接主體的確定、服務結果的考核評價，其監(jiān)管將貫穿于購買的全過程。
（8）不是應急之舉，而是治本之策。政府購買服務，不僅僅是形勢要求，更是深化改革之必然，是處理政府與市場、政府與社會關系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措；政府購買服務，不僅僅是為了節(jié)約財政資金，而是通過整合和優(yōu)化各種資源，以不斷滿足公眾日益增長的公共服務需求，促進社會和諧的堅實基礎；政府購買服務，不僅僅可促進服務市場的發(fā)展與完善，而是能進一步激發(fā)市場活力，是調整優(yōu)化產業(yè)結構，促進就業(yè)、拉動經濟增長的新引擎。因此各地應切實抓實、抓細、抓早，絕不可就事論事而敷衍應付、等閑視之。
二、困難因素分析
湖北省棗陽市政府購買服務工作始于2010年8月的生育保險女職工專項體檢項目，經過幾年的探索與實踐，這項工作經歷了從無到有、從小到大、從購買保障政府自身運轉服務正逐步向關乎民生的公共服務延伸的過程。成績有目共睹，但存在的困難也很多，一定程度上制約了政府購買服務工作的開展。
1.思想認識難到位。政府購買服務作為一項制度創(chuàng)新，必然會對政府部門及其工作人員的思維慣性、管理理念、體制機制乃至既得利益的調整帶來較大影響和沖擊。因認識不到位而出現(xiàn)對政府購買服務工作不重視、不理解、不支持、不配合的“雜音”在所難免。綜合分析，主要存有“四怕”：或怕原本承擔服務的下屬單位“沒事干”，而找尋借口不愿搞；或怕“外界干預多、矛盾難化解”而顧慮重重不敢搞；或怕大權旁落或既得利益受損而有選擇性地搞；或怕“買不好”，出現(xiàn)問題被追責而等待觀望不想搞。由于政府領導與相關部門之間在認識上有差距，導致行動上不合拍，以致于政府購買服務在一些地方還處于“喊起來重要、干起來不要”的狀態(tài)，不僅實施項目數(shù)量少、資金規(guī)模小，而且購買領域狹窄，政府購買服務的氛圍尚未形成。
2.采購文件難起草。其一是采購項目需求難描述。清晰明確的采購需求是實施招標采購的前提條件。相對于貨物而言，服務類項目提供的產品具有無形、難以用指標量化的特點，導致形成的采購需求多存在內容不夠詳細、描述不夠準確、要求不夠具體等問題。其二是對承接主體的資質門檻難設置。處于既怕設置高了、使?jié)M足條件的太少而缺乏充分競爭，又怕設置低了、難以保證服務質量的兩難境地。其三是評審標準、評分辦法難制定。對于服務類項目的評審，除需求比較單一且國家或行業(yè)內有統(tǒng)一標準的項目可采用最低評標價法外，其余的項目大多采用綜合評分法，但對評審內容的確定、評分標準的量化、評分分值的設置很難做到科學合理、切合實際。其四是需求內容難復制。服務類項目類別、數(shù)量眾多，不同項目的需求各不相同，難以形成標準化的文件模版，從而增大了采購前期投入并降低了采購效率。
3.采購預算難核定。政府購買服務項目的預算，須結合項目的具體特點，綜合市場、物價、工資、稅費等因素予以準確測算和科學編制。但在實際工作中，由于服務的成本因項目各異而難尋規(guī)律，加之測算工作量過大，就出現(xiàn)了或參照原提供服務的事業(yè)單位的經費支出預算填報，或經市場調查獲取，或根據(jù)過去的經驗和財政預算盤子下浮一定比例確定等不規(guī)范做法。而同一項目因參照依據(jù)不同，隨意性較大，必然導致測算的結果也大相徑庭。
4.承接主體難擔當。長期以來，公共服務多由政府所屬的事業(yè)單位提供，導致服務市場發(fā)育不足，相關社會組織不僅數(shù)量偏少，規(guī)模較小，管理水平低，而且種類也不齊全，承接服務的能力薄弱。有時即使有能力承接，也多集中在培訓、會議、印刷等方面，其他絕大多數(shù)項目受資金、人員、專業(yè)素質、管理水平等因素影響無力承接。出于對項目實施效果的擔憂，相關政府部門多仍選擇由其下屬的單位承擔，不得不重新走上“既養(yǎng)人又養(yǎng)事”的老路，不僅固化了服務提供主體，而且對事業(yè)單位改革的動力也漸失。
5.評審專家難滿足。突出表現(xiàn)在：縣（市）級具備相關文憑職稱、取得相應資格證書、符合專業(yè)技術要求的評審專家數(shù)量不足、能力不強。即便如此，其中的不少專家或多或少和參與投標的供應商有工作上的聯(lián)系，為保證評審的公正性，需要申請回避；或多屬購買主體單位人員，抽取此類評委相關法規(guī)有限制規(guī)定，從而影響到評審工作的順利開展。以棗陽市為例，今年年初，政府采購中心在組織“新農合外傷保險承保服務項目”評審時，因政府采購專家?guī)熘惺煜けｋU業(yè)務的專家不多，不得不從襄陽市政府采購專家?guī)熘谐槿?位專家參與評審。而“國土局宅基地使用權和集體用地使用權確權登記項目”，更是在棗陽市招投標中心開完標后，將資料運到襄陽招投標中心，并全部由襄陽專家實施評審。
6.違規(guī)操作難禁止。或對納入政府購買服務指導性目錄、本應通過招標采購程序確定承接主體的項目，以變通手法違規(guī)實行定向委托，規(guī)避政府采購；或不按照規(guī)定的方式和程序發(fā)布采購信息公告，搞“暗箱操作”；或有意設置不合理的門檻或有傾向性的條件，對潛在承接主體實行差別化歧視待遇；或利用參與評審的機會，鉆評審辦法中主觀評審因素多、分值大的“漏洞”，有意抬高下屬社會組織或其他利益關聯(lián)者的分數(shù)，力保其中標。上述種種不規(guī)范做法，導致政府采購“三公”原則難以體現(xiàn)，也使政府購買服務走偏和變樣。
7.績效評價難實施。一是指標不完善，過多地關注財務狀況、節(jié)資效果等，而對服務對象滿意度方面的指標關注不多；二是組織不科學，以政府主管部門組織為主，較少引入第三方組織進行專業(yè)評估。而這些部門作為服務采購的組織者和服務過程的監(jiān)督者，很難客觀公正地出具評價意見；三是運用不理想，依據(jù)績效評價情況而對承接主體進行獎優(yōu)罰劣的制度未能及時建立并得到有效落實。
三、促進工作開展的對策措施
政府購買服務實施過程中出現(xiàn)的一些困難與問題，只是作為新生事物在其成長歷程中必須經歷的考驗與磨礪，絕不可因噎廢食、無所作為，而應采取有針對性的配套措施積極應對，有效解決。
1.夯實基礎，積極營造良好條件。要加強法規(guī)制度建設，積極借鑒發(fā)達國家經驗，在細致調查研究的基礎上，緊跟政府購買服務發(fā)展趨勢，抓緊制發(fā)與之相適應的法律法規(guī)和政策，并對承接主體的準入條件、評審辦法等法規(guī)內容及時修訂完善。同時，包括縣（市）在內的各級政府應結合實際，出臺實施細則、配套措施及指導意見，使政府購買服務有法可依、有章可循、操作有序。要注重宣傳引導，大力宣傳政府購買服務工作的目的意義、目標任務和相關要求，并輔之于正反典型引導，以澄清模糊認識，扭轉觀念誤區(qū)，有效統(tǒng)一思想，形成改革共識，激發(fā)社會各方面參與熱情。要不斷加強學習，不僅政府相關部門要搞好政府購買服務相關業(yè)務知識的學習普及，而且各潛在承接主體、采購監(jiān)管機構、采購組織機構的工作人員以及評審專家等相關當事人同樣也需如此，以提高專業(yè)素質，為能更好地參與、服務此項工作搞好知識儲備；要推進服務類專家?guī)旌凸處旖ㄔO，有效緩解供給不足的矛盾，最大限度地滿足政府購買服務工作需要。
2.抓好源頭，認真確定購買目錄。《政府購買服務管理辦法》明確規(guī)定，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，基本公共服務、社會管理性服務、行業(yè)管理與協(xié)調性服務等六大類服務項目“應當納入政府購買服務指導性目錄”。縣（市）級據(jù)此制定本級購買服務目錄，應切實把握好四點：一是要把握原則，政府只能在兩種情況下（政府本身無法提供；政府本身能夠提供，但向社會購買更能保證質量和提高效率），才可向社會購買服務；二是要把好節(jié)奏，財政及相關職能部門要密切配合、周密論證、統(tǒng)籌安排，既不能操之過急，又不能過于保守，應本著“先易后難、重點突破”的指導思想，把適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔、各方面條件成熟、涉及民生的服務項目重點考慮，優(yōu)先列入采購目錄，確保積極穩(wěn)妥、有序推進；三是要把好范圍，綜合考慮經濟社會發(fā)展變化、政府職能轉變、社會服務機構發(fā)育程度及公眾需求等情況，適時進行動態(tài)調整，定期更新目錄內容；四是要把住底線，納入指導性目錄的服務事項，應當依照法定的購買方式及程序，實施政府購買服務，堵塞規(guī)避采購的漏洞，確保實現(xiàn)“應采盡采”。
3.多措并舉，培育發(fā)展承接主體。承接政府購買服務的主體，包括在登記管理部門登記或經國務院批準免予登記的社會組織、按事業(yè)單位分類改革應劃入公益二類或轉為企業(yè)的事業(yè)單位，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構等社會力量。要解決當前承接主體較少、能力薄弱的問題，一是要大刀闊斧推進事業(yè)單位分類改制，變“以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)事”，縣（市）級政府要以壯士斷腕的勇氣與魄力，推進政事分開和政社分開，放開公開服務市場準入，凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔，加快形成公共服務提供新機制；二是要運用優(yōu)惠政策培育，對一些收益率較低、投資回報期較長、市場競爭程度較弱的項目，可通過財政資金補助、稅費減免照顧、銀行貸款貼息等途徑培育承接主體；三是要降低門檻吸引，積極推動社會組織登記制度改革、簡化辦事程序、適當放寬行業(yè)準入條件等拓展社會組織發(fā)展空間；四是要創(chuàng)新政府購買服務合作方式，對一些關系國計民生、服務要求高或服務延續(xù)性強的項目，可通過戰(zhàn)略合作、特許經營等方式來壯大服務承接主體，不斷增強對公共服務的承接能力。
4.嚴審細核，科學測算服務成本。購買主體可通過以下四個途徑來了解和掌握政府購買服務項目的所需支出。一是在了解過去同類項目資金安排、服務狀況等數(shù)據(jù)基礎上，綜合物價、工資、稅費等因素變動情況，進行合理測算；二是依托行業(yè)主管部門、行業(yè)組織、物價部門，發(fā)揮其情況掌握全面、貼近市場實際的優(yōu)勢，進行成本核定；三是委托專業(yè)咨詢評估機構由其組織相關方面專家綜合論證，提供專業(yè)化的咨詢服務；四是借鑒外地同行實施的同類購買服務項目的服務規(guī)模、資金支出等采購情況，為確定服務成本提供參考依據(jù)。在購買主體確定并上報購買服務項目預算計劃后，財政部門應結合項目特點和經費預算安排，組織對預算進行審核把關。對情況復雜、影響重大、額度較高的項目，可委托專業(yè)評估機構審核，并出具相關意見。以提高財政資金使用效率。
5.突出重點，規(guī)范采購需求編制。購買主體和集中采購機構對有行業(yè)標準的服務項目，可借鑒行業(yè)服務標準來編制；暫無行業(yè)標準的服務項目，特別是以人為對象的服務項目，參考曾在互聯(lián)網(wǎng)上風靡一時的《菲傭的崗位說明書》相關內容進行編制，是一個不錯的選擇。上述兩類項目的采購需求確定后，可在政府采購指定媒體上發(fā)布，廣泛征求潛在承接主體和社會各界的意見，并可抽取專家對修訂后的內容進行論證，以完善采購需求。對需求難明確的項目，可采用兩階段招標方式處理，第一階段征集采購需求方案，形成最終方案；第二階段征集并確定承接主體。在此基礎上，集中采購機構要加強與購買主體的聯(lián)系溝通，堅持理論與實踐相結合，自身經驗與參考外地做法兼顧，從服務范圍、服務內容、服務要求、服務標準等，積極探索編制出一個采購需求標準文本，保證內容全面、完整、準確且規(guī)范，以優(yōu)質高效服務項目的實施。
6.嚴格操作，規(guī)范采購運行程序。集中采購機構要突出關鍵環(huán)節(jié)，嚴格審核把關，規(guī)范項目實施。主要包括：審核項目的政府采購預算安排及計劃審批情況，遏制無政府采購預算、計劃擅自采購或不按政府采購預算、計劃采購的問題；審核政府采購方式，堅持以公開招標為主要方式，遏制規(guī)避公開招標以及其他“變通采購”的問題；審查采購文件，遏制隨意改變采購需求內容以及以不合理的要求限制或排斥潛在承接主體的不公正做法；細致做好采購信息公告發(fā)布，遏制在發(fā)布公告的內容、時間、程序及方式上的不規(guī)范做法；認真制定評標辦法和評標標準，對需求相對簡單外的絕大部分服務項目，建議實行綜合評分法，并科學制定評分細則，遏制低價惡意競爭質量難保及主觀評審因素多、評委自由裁量權過大的問題；在評標委員會的組成上，建議全部由專家?guī)熘谐槿?人以上單數(shù)的專家，即采購人代表由多抽取的1名評審專家來代替，解決其業(yè)務不熟且易誘導干預評標等問題；積極協(xié)助做好定標、簽訂合同環(huán)節(jié)的工作，遏制無故拖延、再次協(xié)商談判、有意叼難承接主體等做法；積極做好質疑事項的辦理工作，遏制損害供應商權益及以虛假資料謀取中標等做法；認真配合參與履約驗收工作，遏制服務縮水、質量低劣等做法。通過嚴謹細致的態(tài)度、科學規(guī)范的操作、嚴肅認真的檢查，確保購買服務機制盡快建立、競爭擇優(yōu)工作有序開展、服務水平和質量顯著提高等目標的落實。
7.講求方法，扎實開展績效評價。對政府購買服務的項目，都應實施績效評價。而要扎實開展績效評價，應著重抓好以下5點：績效評價的對象要明確，主要包括承接主體服務績效和財政資金使用績效兩個方面；績效評價的指標要量化，堅持定量分析為主、定性分析為輔的原則，盡可能對質量、價格、效率等指標進行細化、量化考核；績效評價的組織要多元，除財政部門、購買主體、服務對象外，還要積極引進第三方參與考評；績效評價人員的責任要落實，參與績效評價的人員不僅業(yè)務素質要精、責任心要強，而且對其工作要求要嚴，確保做出的評價客觀公正、實事求是；績效評價的結果要應用，承接主體的評價結果要記入征信管理檔案，上網(wǎng)公示，評價結果要作為資金撥付及以后選擇作為承接主體的重要參考；對存在問題在督促購買主體加強管理、及時整改的同時，還要注重總結經驗吸取教訓，以有效提升后續(xù)政府購買服務項目的質量。
8.強化監(jiān)督，嚴格違紀問題查處。首先是監(jiān)督的面要寬，既要監(jiān)督購買主體、承接主體以及采購組織機構、評審專家等，又要監(jiān)督招標采購程序、資金的撥付、使用情況及服務成效，確保無監(jiān)管空檔和“死角”；其次是監(jiān)督的力量要強，不僅有財政、審計、紀檢監(jiān)察、民政、工商及相關行業(yè)主管部門的監(jiān)督，還要注重爭取人大、政協(xié)監(jiān)督以及社會大眾監(jiān)督，形成橫到邊、縱到底的監(jiān)督網(wǎng)絡；再次是處罰的力度要大，對發(fā)現(xiàn)的問題，不搞不理不睬、不搞大事化小、不搞下不為例，切實做到既處理事，又處理人，既要追究經濟的、行政的責任，又要追究相應的法律責任，有效遏制政府購買服務工作中各種違法違紀問題的產生。（作者：湖北省棗陽市財政局 王健 王勇 王忠）
來源：中國政府采購網(wǎng)
