監(jiān)管效率低 開標遇尷尬——標后監(jiān)管需提高辦事效率
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發(fā)布日期：2015年06月18日
案例回顧
2014年7月31日，某工程開標，共有A、B、C、D四個投標人提交了投標文件，經(jīng)評標委員會評審，認定投標人A、B、C串通投標，以有效投標不足三個使得投標明顯缺乏競爭為由，否決全部投標。招標人宣布招標失敗，重新招標。9月1日，該項目第二次開標，仍然是A、B、C、D四個投標人提交了投標文件，投標人D當場提出異議，認為投標人A、B、C在本工程第一次招標時就串通投標，且沒有處理完畢，不具備投標資格，招標人應當拒收投標文件，或者監(jiān)管機構(gòu)應當暫?；蛉∠渫稑速Y格。招標人認為：投標人A、B、C在本工程第一次招標時串通投標，但不能由此推理第二次招標也是串通投標，且沒有任何監(jiān)管機構(gòu)書面材料暫停或取消其投標資格。招標人當場作出答復并準備繼續(xù)開標，同時向監(jiān)管機構(gòu)報告了此事。投標人D不認同投標人的答復及舉動，立即向監(jiān)管機構(gòu)提起投訴，監(jiān)管機構(gòu)當即決定暫停開標，并送達書面材料暫停投標人A、B、C投標資格。投標人D亦撤回投訴。
案例評析
1．現(xiàn)場異議與答復不容馬虎
《招標投標法實施條例》第四十四條第三款規(guī)定，“投標人對開標有異議的，應當在開標現(xiàn)場提出，招標人應當當場作出答復，并制作記錄”。
開標現(xiàn)場可能出現(xiàn)對投標文件提交、截止時間、開標程序、投標文件密封檢查和開封、唱標內(nèi)容、標底價格的合理性（如有）、開標記錄、唱標次序等的爭議，以及投標人和招標人或者投標人相互之間是否存在《招標投標法實施條例》第三十四條規(guī)定的利益沖突的情形，這些爭議和問題如不及時加以解決，將影響招投標的有效性以及后續(xù)評標工作，事后糾正存在困難或者根本無法糾正。因此，對于開標中的問題，投標人認為不符合有關(guān)規(guī)定的，應當在開標現(xiàn)場提出異議。異議成立的，招標人應當及時采取糾正措施，或者提交評標委員會評審確認；投標人異議不成立的，招標人應當當場給予解釋說明。異議和答復應記入開標會記錄或者制作專門記錄以備查。需要說明的是，開標工作人員包括監(jiān)督人員不應在開標現(xiàn)場對投標文件作出有效或者無效的判斷處理。
本案中，招標人現(xiàn)場答復異議處置妥當，尤其是在第二次開標答復投標人D的同時向監(jiān)管機構(gòu)匯報此事，實際上在變相督促其對第一次開標時投標人A、B、C串通投標的處理結(jié)果，到位又不越位。
投標人D在開標現(xiàn)場當場提出異議不妥，理由有二：一是不符合《招標投標法實施條例》第四十四條第三款所規(guī)定的異議情形；二是投標人的投標資格應當由評標委員會或監(jiān)管機構(gòu)確認。
2．監(jiān)管機構(gòu)存在工作缺失
《招標投標法實施條例》第六十一條第二款規(guī)定，“行政監(jiān)督部門應當自收到投訴之日起3個工作日內(nèi)決定是否受理投訴，并自受理投訴之日起30個工作日內(nèi)作出書面處理決定；需要檢驗、檢測、鑒定、專家評審的，所需時間不計算在內(nèi)”。
本案中，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管效率低下是引起投訴的直接原因，沒有有效體現(xiàn)招投標行政監(jiān)督工作的效率原則。兩次招標時間間隔32天，監(jiān)管機構(gòu)沒有及時做出處理決定，暫停投標人A、B、C投標資格。盡管不違反《招標投標法實施條例》第六十一條第二款之規(guī)定（30個工作日或42天內(nèi)），但與依法行政基本要求的高效便民原則相悖。
幾點建議
針對上述案例透露出來的種種情形，筆者提出如下幾點建議：
1．適時修訂《招標投標法實施條例》相關(guān)條款
《招標投標法實施條例》第四十四條第三款要求，“投標人對開標有異議的，應當在開標現(xiàn)場提出，招標人應當當場作出答復，并制作記錄”。有些異議，當場不可能會有答復，如由評標委員會評審確認投標資格等；有些異議，短時間內(nèi)不可能有答復，如本案監(jiān)管機構(gòu)在法定時間內(nèi)最后一天送達處理決定，合法但不合理。為了限制濫用此條款可能導致不可逆轉(zhuǎn)的后果，筆者建議此條款在修訂時加上“作出答復前，應當暫停招標投標活動”的字眼。
2．監(jiān)管不能總是“慢半拍”、“遲作為”
時間就是金錢，效率就是生命。行政監(jiān)督哪怕一次小小的疏漏都可能會帶來令人無法預估的后果，標后監(jiān)管在任何一個環(huán)節(jié)的“睜一只眼閉一只眼”都會使違法違規(guī)行為“合法化”，無論事后調(diào)查得再詳細、懲處得再嚴厲，都難以挽回已經(jīng)造成的損失和傷害。滯后的標后監(jiān)管不僅讓誠實守信者受損、失信者獲利、違法者有空可鉆，更在無形中縱容了招投標市場的種種不正當行為，嚴重損害了市場公平準則，不利于市場發(fā)展，應當及時予以糾正。
值得注意的是，面對輿論的種種不滿和壓力，一些監(jiān)管機構(gòu)往往津津樂道于所謂的事后“堅決查處”。但這種事后的“嚴肅查處”看似盡忠職守，其實恰恰暴露了其有“管”無“監(jiān)”的疏漏?！熬琵堉嗡笔沟帽O(jiān)管機構(gòu)職能重疊，導致彼此間相互推諉、懈怠，同時“重罰款、輕整改”的監(jiān)管方式也在無形中抵消了監(jiān)管效果，并使得少數(shù)監(jiān)管機構(gòu)“有利搶著管、沒利讓著管”，把利益作為監(jiān)管的目的。此外，招投標監(jiān)管標準缺失、監(jiān)管程序不夠完善等也會導致監(jiān)管“盲區(qū)”頻頻出現(xiàn)。制度設計上的不足可以理解，技術(shù)力量的差距也是現(xiàn)實，但沒有期限或過于漫長的“研究研究、討論討論”，顯然已經(jīng)成了卸責與惰政的借口。如果不打破辦事拖拉的機關(guān)潛規(guī)則，不僅繼續(xù)被失信者牽著鼻子走，而且很可能給違法者的“危機公關(guān)”留下充足的斡旋空間——這才是誠實守信者最擔心的事情。
國家發(fā)展改革委在2014年經(jīng)濟體制改革任務中明確指出，重點在行政監(jiān)管等方面加大改革力度。監(jiān)管改革亟待建立權(quán)責明晰、不留死角的監(jiān)管體系，監(jiān)管機構(gòu)也需與時俱進、積極主動地甄別市場新問題，監(jiān)管更要嚴防以權(quán)謀私，相關(guān)法律法規(guī)也要及時補全，只有如此，監(jiān)管的“監(jiān)”才能真正站在“管”的前面，而不是總跟在后面開罰單。監(jiān)管部門應積極創(chuàng)新方法，扭轉(zhuǎn)此前“慢半拍、遲作為”的局面，變被動為主動。
3．監(jiān)管不能“守株待兔”
當前的招投標是市場運行機制和監(jiān)管機制并存， 法律制度初步與國際接軌，但實際操作中往往會出現(xiàn)一些不規(guī)范現(xiàn)象，由于違法行為具有伴生性，成熟市場的發(fā)展過程就是一個不斷加大監(jiān)管執(zhí)法力度的過程。招投標行為的本性決定了虛假招標、規(guī)避招標、圍標、串標、陪標等違法行為是市場的伴生物，具有長期性、固有性，不會因為市場成熟、加強監(jiān)管就完全消失。因此，監(jiān)管機構(gòu)的職責應是以執(zhí)法為己任，堅決遏制違法行為的滋生和蔓延，使市場功能能夠正常發(fā)揮。
有些監(jiān)管機構(gòu)，只要沒有投訴、舉報，招投標的違法行為就不會受到查處。很顯然，這種守株待兔式的行政監(jiān)管方式給違法行為留下了巨大的活動空間，也在一定程度上助長了違法經(jīng)營行為。
有些監(jiān)管機構(gòu)日常監(jiān)管不到位是因為“人手緊”，這或許是實情，但更值得警惕的是計劃經(jīng)濟長期影響下“重審批、輕管理”甚至“以審代管”的行政習慣。一些監(jiān)管機構(gòu)及其工作人員緊抱有利可圖的審批權(quán)不放，而一旦審批過了就以為萬事大吉，懶得再去檢查和監(jiān)管。所謂“一旦有群眾舉報立即查處”的說法，看似十分負責，實則是得過且過。大量事實顯示，對違法經(jīng)營行為的舉報、投訴，往往是以誠實守信者的合法權(quán)益已經(jīng)遭受明顯侵害為前提和代價的。
市場行為從來都是動態(tài)的，沒有一個違法經(jīng)營者會心甘情愿地自投羅網(wǎng)。不僅如此，違法經(jīng)營者還會千方百計隱瞞真相，逃避監(jiān)督檢查。如果所有的行政監(jiān)管者都坐在辦公室里等候違法者送上門來接受處罰，結(jié)果可能還不如成語故事里的守株待兔者。因此，守株待兔的監(jiān)管方式必須予以徹底改變。
4、監(jiān)管不能總放“馬后炮”
上述案例中，在招標人匯報、投標人投訴后，監(jiān)管機構(gòu)聞風而動，及時送達了處理決定，從亡羊補牢的角度講，這當然值得肯定。不過同時筆者也認為，監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管工作中出現(xiàn)的“被動式”監(jiān)管模式，總讓人覺得有點像“馬后炮”。
老化的體制機制和固有的惰性思維讓監(jiān)管機構(gòu)往往慢吞吞地扮演著“消防員”，既沒有防患于未然，也沒有止禍于突然，熱衷于放“馬后炮”，熱衷于炫耀問題出現(xiàn)后才“斬獲的重大戰(zhàn)果”。要知道，從行政成本角度來說，防遠遠小于治。
筆者認為，監(jiān)管不能只搞運動，更應該是一種持之以恒的謹慎監(jiān)管，未亡羊就注意補牢，因為“防火”比“滅火”更重要。（作者: 沈蘇華 單位 海安縣公共資源交易中心）
來源：《招標采購管理》
