公共資源交易改革急需明確幾個問題
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發(fā)布日期：2015年06月25日
相對于行政審批職能改革，公共資源交易改革涉及范圍廣、改革難度極大，觸碰利益格局更深。如何運(yùn)用改革的智慧、力度和韌性，確保這一領(lǐng)域的改革破題，是黨和政府始終困擾的難題。從目前全國形勢看，要整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，急需明確一些重要問題。
相對于行政審批職能改革，公共資源交易改革涉及范圍廣、改革難度極大，觸碰利益格局更深。如何運(yùn)用改革的智慧、力度和韌性，確保這一領(lǐng)域的改革破題，是始終困擾黨和政府的難題。從目前全國形勢看，要整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，急需明確一些重要問題。
通過立法解決“無法可依”問題
“依法行政是政府部門必須堅守的基本原則”。公共資源交易平臺既然在全國已經(jīng)形成基本模式，改革就需要通過立法解決“無法可依”問題，通過法律制度建設(shè)來指導(dǎo)公共資源交易實踐。
公共資源交易立法是一項技巧性非常強(qiáng)的法律工作，可以從這一領(lǐng)域所體現(xiàn)的公共性、交易性、資源性，去尋求公共資源交易法律的基本性質(zhì)、基本目的、基本原則、基本內(nèi)容。同時也要保持政府采購、工程招標(biāo)投標(biāo)、土地或產(chǎn)權(quán)交易等相對獨(dú)立的法律體系。比如，采購或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的法人治理或法人責(zé)任與公共資源交易平臺立法的關(guān)系如何處理，這既要考慮到代理機(jī)構(gòu)的法人獨(dú)立責(zé)任性，又要考慮公共資源交易平臺的公共服務(wù)性地位。再如，公共資源交易立法是否會削弱或破壞產(chǎn)權(quán)、土地、政府采購等原來的體系功能建設(shè)問題，也是考慮的重點(diǎn)方面。
有一種意見認(rèn)為，公共資源交易平臺建設(shè)通過
政策推動即可，并不需要動用法律手段，因為它具有階段性。理由有三：一是平臺建設(shè)的幾大主體如土地交易、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購、工程招標(biāo)投標(biāo)等都有相對獨(dú)立的法律制度體系，且運(yùn)行多年，較為成熟穩(wěn)定。二是平臺整合的初衷是合并同類項，解決之前出現(xiàn)的行為不規(guī)范、管辦不分、信用缺失等問題。但隨著平臺整合的發(fā)展，土地交易、產(chǎn)權(quán)交易或政府采購等分行業(yè)的獨(dú)立法人治理訴求會加強(qiáng)，專業(yè)化分工更意味著專業(yè)的精細(xì)化和行業(yè)的單一化，公共資源交易發(fā)展會受到其相關(guān)行業(yè)職業(yè)化、法律化和國際化挑戰(zhàn)。三是雖然公共資源交易在理論的深度和外延的寬度上都比現(xiàn)有的土地交易、產(chǎn)權(quán)交易或政府采購強(qiáng)，也具有時代發(fā)展趨勢性，但公共資源交易理論建設(shè)十分滯后，難以支撐指導(dǎo)實踐發(fā)展。從現(xiàn)階段看，該平臺更適合以公共服務(wù)性為目標(biāo)為分行業(yè)的理論及制度框架建設(shè)服務(wù)。
如此看來，公共資源交易領(lǐng)域的法律或政策建設(shè)問題需要詳細(xì)的調(diào)研論證和縝密細(xì)致的思考才能判斷。
形成規(guī)則統(tǒng)一的管理體系
公共資源交易總量巨大，幾乎涉及所有政府主體和市場主體，設(shè)立獨(dú)立的交易管理監(jiān)督部門理所應(yīng)當(dāng)。但由于歷史原因、部門分割，理論滯后、職能界定難，以及現(xiàn)實情境等因素，管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立一直沒有定論。
各地實踐也花開百樣。有的在公共資源交易管理委員會下設(shè)辦公室，起著一般性的組織協(xié)調(diào)作用；有的設(shè)立公共資源交易管理監(jiān)督局，卻無法界定部門職能與管理監(jiān)督局的職能關(guān)系，且“無法可依”；有的將財政的政府采購管理職能納入公共資源交易管理辦公室，但未能有效體現(xiàn)管理作用。出現(xiàn)這些情況的主要原因還在于中央層面沒有統(tǒng)一的對應(yīng)管理部門，以及沒有對地方的統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見。
國際上，管理規(guī)范同一政府行為的政府采購與工程招標(biāo)投標(biāo)類管理職能由各部門分別負(fù)責(zé)。這種形式使政府招標(biāo)與采購行為存在長期沖突，不利于政府工程、貨物和服務(wù)采購規(guī)則的統(tǒng)一，割裂了全國統(tǒng)一市場的形成。
結(jié)合地方經(jīng)驗，在中央層面設(shè)立或融合工程、貨物和服務(wù)采購管理職能勢在必行。此舉能夠促進(jìn)現(xiàn)代政府采購制度治理體系和治理能力的形成和提高，這既是中國國情的需要，也是國際形勢的需要。
當(dāng)前各部委大力推行政府購買服務(wù)、PPP的實例，都與政府采購關(guān)系緊密，形成目標(biāo)一致、規(guī)則統(tǒng)一的管理體系是單一制國家的必然發(fā)展趨勢。政府工程招標(biāo)投標(biāo)在理論上屬于政府采購，在國際慣例上也屬于政府采購。根據(jù)法律設(shè)定、政府與市場的關(guān)系、理論界定、國際慣例和時代發(fā)展趨勢等原則，可以將各部委工程招標(biāo)投標(biāo)管理職能統(tǒng)一歸并，由單一部門統(tǒng)一管理。時機(jī)成熟或針對地方試點(diǎn)，可以將工程招標(biāo)投標(biāo)與政府采購管理職能合并，統(tǒng)一稱為"政府采購管理"，并提升管理部門的規(guī)格，甚至可以獨(dú)立設(shè)置管理部門。監(jiān)督管理職能內(nèi)容也可以從微觀、中觀或者宏觀管理方面予以界定。理體系是單一制國家的必然發(fā)展趨勢。政府工程招標(biāo)投標(biāo)在理論上屬于政府采購，在國際慣例上也屬于政府采購。根據(jù)法律設(shè)定、政府與市場的關(guān)系、理論界定、國際慣例和時代發(fā)展趨勢等原則，可以將各部委工程招標(biāo)投標(biāo)管理職能統(tǒng)一歸并，由單一部門統(tǒng)一管理。時機(jī)成熟或針對地方試點(diǎn)，可以將工程招標(biāo)投標(biāo)與政府采購管理職能合并，統(tǒng)一稱為“政府采購管理”，并提升管理部門的規(guī)格，甚至可以獨(dú)立設(shè)置管理部門。監(jiān)督管理職能內(nèi)容也可以從微觀、中觀或者宏觀管理方面予以界定。
真正落實交易主體責(zé)權(quán)利
如何依據(jù)法律要求，使交易主體（包括政府主體和市場主體）的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任真正落到實處，是公共資源交易改革的核心和關(guān)鍵。但實踐中既存在政府主體無法履行法定責(zé)任的問題，如有關(guān)部門通過審核招標(biāo)文件（法律沒有賦予的職權(quán)）、限定采購主體進(jìn)入評審委員會（招標(biāo)人或采購人組成評審委員會是法定職權(quán)）等方式限制招標(biāo)人或采購人的職責(zé)履行，也存在政府主體（招標(biāo)人/采購人）推諉責(zé)任，將應(yīng)有的職責(zé)推向代理機(jī)構(gòu)或交易平臺，使采購項目效益、質(zhì)量和服務(wù)打折扣等問題。除了政府主體、市場主體，社會主體也是治理公共資源交易領(lǐng)域問題重要依托。比如，相對于較為成熟，時期也較長的招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)協(xié)會，政府采購全國性行業(yè)組織籌備多年仍未成立，但政府采購代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批已取消。如何通過行業(yè)組織力量加強(qiáng)行業(yè)自律、提升行業(yè)專業(yè)化建設(shè)，引導(dǎo)規(guī)范社會中介依法履行職能，成為各省市管理部門的“心頭病”。
這些問題的出現(xiàn)不是僅僅制度建設(shè)能解決的。明確交易主體職責(zé)既需要具體的行為規(guī)范，也需要建立誠信體系建設(shè)，包括政府主體、市場主體、代理機(jī)構(gòu)、評審專家等各當(dāng)事人的信用體系建設(shè)。更需要公共資源交易相關(guān)主體的專業(yè)化建設(shè)，甚至職業(yè)化建設(shè)。這其中，行業(yè)組織承擔(dān)著非常重要的使命和責(zé)任。當(dāng)然，還包括法律的嚴(yán)格執(zhí)行和有效的監(jiān)督處罰。事實上，這些主體行為建設(shè)還未真正建立健全。盡管法律制定的許多責(zé)任條款都很具體，但多年來許多仍是“休眠”條款，很少發(fā)揮應(yīng)有作用。
在中央層面整合公共資源交易平臺難度大，利益格局深，部門意愿相對較低，需要國家高度重視，主動破局。地方實踐經(jīng)驗多，也急需國家層面予以認(rèn)同或規(guī)范。
不難看出，由于利益格局的阻礙，法律制度的掣肘，思想認(rèn)識水平的差距，改革方案依然需要在法律、管理和主體等問題上明確統(tǒng)一，而不僅是單純物理平臺整合或信息技術(shù)平臺整合。國家對該領(lǐng)域的重視程度，改革方案對地方和社會呼應(yīng)程度，都昭示著公共資源交易領(lǐng)域改革的成果取向。（作者：黃冬如，系中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會理事、廣東省佛山市南海區(qū)公共資源交易中心副主任）
來源：中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報
