工程類非招標采購方式選擇依據(jù)有待明確
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發(fā)布日期：2015年07月10日
編者按 《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）正式實施后，各大媒體競相報道，推出各版本的《條例》看點，各地相關(guān)部門也不斷掀起《條例》學(xué)習熱潮。不過，《條例》在某些條款上仍有可完善的空間，比如工程類非招標采購方式的選擇依據(jù)，《條例》并沒有在《政府采購法》的基礎(chǔ)上做出補充性規(guī)定。
不容置疑的是，《條例》的出臺，確實解決了政府采購實踐中的很多問題，解除了政采人工作中的一些困惑和疑慮。相信隨著政府采購改革的不斷推進，我國的政府采購法律制度體系將越來越完善。
完善的政府采購制度，應(yīng)由《政府采購法》、《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）以及部門和地方規(guī)章構(gòu)成的一個層次分明的制度體系。我國的《政府采購法》自2003年施行以來，財政部及各地政府先后出臺了大量的規(guī)章制度，較好地保障了政府采購實際工作的開展。但作為一個制度體系，由于中間環(huán)節(jié)，即《條例》的缺位，不可避免地會給政府采購的實際工作帶來困擾，甚至讓政采人無所適從。
因此，從這個意義上可以說，《條例》的施行是對我國政府采購制度的關(guān)鍵“補位”和政府采購制度的自我完善。
政府采購客體界定清晰
對于“政府采購的客體是什么”這一問題，是要回答哪些屬于政府采購的范圍，或者說哪些是我國《政府采購法》的約束對象。很顯然，這個問題不清晰，會成為政府采購工作推進過程中首先要面臨的“攔路虎”。
我國的《政府采購法》是從3個維度來界定了政府采購的客體，即資金屬性、集中采購目錄和采購限額標準。具體而言包括兩個方面：
一是使用財政性資金采購依法制定的政府集中采購目錄以內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)的行為；二是使用財政性資金采購依法制定的政府采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。但是，對于如何判斷財政性資金，或是財政性資金的界定范圍是什么，《政府采購法》并沒有進一步明確，而《條例》則做了有力補充。
按照《條例》第二條規(guī)定，財政性資金是指納入預(yù)算管理的資金，并且指出以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金。
如果結(jié)合新《預(yù)算法》關(guān)于“政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算”和“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算”的規(guī)定，就可以從資金性質(zhì)上做出清晰的判斷，即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算的資金，都屬于《政府采購法》約束的對象。
《條例》還進一步對混合型資金做了明確規(guī)定，即“國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織的采購項目，既使用財政性資金又使用非財政性資金的，使用財政性資金采購的部分，適用《政府采購法》及《條例》；財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統(tǒng)一適用《政府采購法》及《條例》?！?
另一方面，《條例》對政府采購范圍中服務(wù)類產(chǎn)品的解釋，同樣是在《政府采購法》的基礎(chǔ)上對采購客體的進一步明晰?！稐l例》指出，服務(wù)包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。
這不僅是解決了《政府采購法》中關(guān)于服務(wù)規(guī)定的模糊不清問題（《政府采購法》采用排除法定義服務(wù)，指出：“服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象?！保?，而且對于推進政府購買服務(wù)、推動政府職能轉(zhuǎn)變具有積極意義。
風險防范的“籬笆”扎緊
政府采購的風險不是孤立的，而是一個風險體系。從政府采購風險的成因看，大體可以分為制度風險、封閉風險、方式選擇風險、委托－代理風險和尋租風險五類。
其中，制度風險和封閉風險是外部風險；方式選擇風險、委托－代理風險、尋租風險是內(nèi)部風險。
從理論上說，外部風險只是一種階段性的風險，它將隨著政府采購制度環(huán)境的日益優(yōu)化和完善而逐步消失。因此，階段性風險也可以理解為政府采購制度的建設(shè)期間所要付出的成本和代價。
而內(nèi)部風險則不同，它將與政府采購制度長期共存，因此可以稱為共存性風險。
當政府采購活動中產(chǎn)生風險誘因時，共存性風險就會隨時發(fā)生，并會對政府采購活動造成損失；而在政府采購制度健全、風險防范措施到位的情況下，共存性風險就會被有效抑制，不會對政府采購活動產(chǎn)生任何不利影響。
因此，共存性風險也可理解為政府采購制度運行的或有成本?！稐l例》施行后，將使政府采購的制度環(huán)境逐步優(yōu)化，有助于防范甚至消除政府采購的外部風險，同時通過健全政府采購制度，又有利于抑制政府采購的內(nèi)部風險。
《條例》關(guān)于工程建設(shè)項目中的有關(guān)貨物和服務(wù)的明確界定，關(guān)于回避制度的規(guī)定，關(guān)于以化整為零方式規(guī)避公開招標的認定，關(guān)于招標文件的規(guī)定，關(guān)于統(tǒng)一政府采購電子交易平臺建設(shè)標準的規(guī)定，關(guān)于采購代理機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督管理的規(guī)定，關(guān)于以不合理條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇的認定，關(guān)于政府采購招標評標方法的明確等，都進一步扎緊了政府采購風險防范的“籬笆”，將為消除政府采購的外部風險、抑制政府采購的內(nèi)部風險發(fā)揮應(yīng)有的制度效果。
工程采購規(guī)定有待完善
《條例》對工程類政府采購的法律適用問題做了明確的區(qū)分，即“政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標方式采購的，適用《招標投標法》及《條例》；采用其他方式采購的，適用《政府采購法》及《條例》?！?
同時，《條例》第二十五條還進一步指出，“政府采購工程依法不進行招標的，應(yīng)當依照《政府采購法》和《條例》規(guī)定的競爭性談判或者單一來源采購方式采購?！?
毋容置疑，《條例》根據(jù)政府采購方式的不同區(qū)分工程類政府采購的法律適用問題，這使得長期以來在工程類政府采購實踐中面臨的制度困惑得到了很好的解決。但關(guān)于工程類政府采購，《條例》仍然存在制度上的完善空間。
其一，作為工程類的政府采購項目，其財政資金的公共屬性，決定其不僅僅是采購方式的約束問題，還涉及采購功能、采購模式、采購當事人、采購預(yù)算編制、采購合同、質(zhì)疑與投訴以及監(jiān)督檢查等諸多方面。顯然，這是不同于私人部門之間的招標投標。
從這個意義上來說，采用公開招標采購方式的工程類政府采購項目，只是在采購方式的規(guī)定方面使用招標投標法，而這僅是政府采購中的一個環(huán)節(jié)，其他環(huán)節(jié)仍然要適用《政府采購法》及《條例》。
其二，《條例》提出了工程類非招標方式可以采用競爭性談判或者單一來源采購方式。
仔細對照《政府采購法》可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于采購方式的規(guī)定，集中體現(xiàn)在《政府采購法》第三章（第二十六條至第三十二條）。其中：第二十六條是關(guān)于政府采購方式的一般性規(guī)定，適用于貨物、工程和服務(wù)的政府采購；第二十七條至第二十九條是關(guān)于貨物類或者服務(wù)類采用公開招標方式采購的規(guī)范；第三十條至第三十二條分別規(guī)定了貨物或者服務(wù)可以采用競爭性談判、單一來源和詢價采購方式的滿足條件。
顯然，《政府采購法》沒有對工程類非招標方式依據(jù)什么條件選擇競爭性談判或單一來源做出規(guī)定，而《條例》也沒有予以細化補充。
來源：政府采購信息報
