新常態(tài)下，政府采購監(jiān)管再定位
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發(fā)布日期：2015年07月13日
政府采購是公共財政支出系統(tǒng)的重要組成部分。自《政府采購法》實施以來，政府采購在規(guī)范財政資金支出、提高財政資金使用效率、源頭治腐、實現(xiàn)財政政策功能等方面取得了一定成效。財政部門監(jiān)管對政府采購政策的落實，起到了不可或缺的重要作用。然而，由于采購法太過宏觀，缺乏具體操作細(xì)則，加之財政監(jiān)管過程中“重程序、輕質(zhì)效”，無法將監(jiān)管工作做得更細(xì)，所以在具體執(zhí)行中出現(xiàn)了一些偏差，如出現(xiàn)“天價采購”、“惡意低價競爭”、“效率低下”等情況，嚴(yán)重影響了政府采購的質(zhì)效及政府公信力。
隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“三期疊加”的新常態(tài)，隨著新一輪財稅體制改革的全面展開，政府采購作為公共財政的重要組成部分和國民經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段之一，也與時俱進(jìn)、鼎故革新。2014年以來，國務(wù)院和財政部出臺了《政府采購法實施條例》、《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》、《政府與社會資本合作項目政府采購管理辦法》、《政府購買服務(wù)管理辦法》和《政府采購競爭性磋商采購方式暫行管理辦法》等一系列指導(dǎo)政府采購的法律法規(guī)和管理辦法，完善了采購制度建設(shè)，拓寬了采購內(nèi)涵，創(chuàng)新了采購方式，同時，監(jiān)管理念也得以創(chuàng)新。政府采購步入新的歷史時期，對政府采購管理工作也提出了更新更高的要求。財政部政府采購辦公室主任王瑛在第九屆全國政府采購監(jiān)管峰會上提出的“要深化政府采購制度改革，創(chuàng)新監(jiān)管理念，構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的政府采購監(jiān)管體系”。因此，作為法定授權(quán)的政府采購監(jiān)管部門，我們要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購法律法規(guī)，認(rèn)真貫徹落實各級領(lǐng)導(dǎo)講話精神，找準(zhǔn)定位，落實好政府采購監(jiān)管工作。
一、政府采購監(jiān)管的現(xiàn)狀分析
1、源頭失控，預(yù)算管理不完善。
《政府采購法》實施十多年來，雖然政府采購預(yù)算編制水平逐年提高，但離“應(yīng)編盡編、應(yīng)采盡采”的要求相去甚遠(yuǎn)。政采預(yù)算編制形粗狂，剛性不強(qiáng)。主要有以下幾種表現(xiàn)形式：一是預(yù)算編制范圍沒有實現(xiàn)全覆蓋，與政府采購先編后采的要求不符。有的完全沒有預(yù)算，采購隨性而為，即興而采，政府采購缺乏遠(yuǎn)景規(guī)劃；有的雖然有預(yù)算，但預(yù)算籠統(tǒng)抽象，具體實施操作起來有難度，導(dǎo)致隨意調(diào)整變更采購計劃現(xiàn)象時有發(fā)生。二是預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和精細(xì)化，質(zhì)量有待提高。三是存在肢解采購項目，規(guī)避公開招標(biāo)現(xiàn)象。有些部門不以一級預(yù)算單位編報預(yù)算，同一項目多個二級甚至三級預(yù)算單位重復(fù)采購。凡此種種，影響了政采預(yù)算的嚴(yán)肅性，致使其失去了應(yīng)有的約束力。
2、注重過程，監(jiān)管結(jié)果不嚴(yán)謹(jǐn)。
現(xiàn)行的監(jiān)管體系下，一個采購項目從計劃下達(dá)函的審批到招標(biāo)文件的制作、公告的發(fā)布、開評標(biāo)現(xiàn)場都有財政監(jiān)管部門到場。表面看來，好似財政監(jiān)管得很到位，財政監(jiān)管部門永遠(yuǎn)都在現(xiàn)場辦公、現(xiàn)場指導(dǎo)，如同采購人開一輛車，監(jiān)管部門時時刻刻幫他握著方向盤，看起來十拿九穩(wěn)，實際上權(quán)責(zé)嚴(yán)重失衡。作為全程參與采購活動的采購當(dāng)事人事不關(guān)己，高高掛起；財政監(jiān)管部門吃力不討好，矛盾集中于自身，風(fēng)險隱患大。一旦采購項目遇到投訴或質(zhì)疑，采購人把責(zé)任推向監(jiān)管部門，而監(jiān)管部門又不知所措，還多方不討好，形成“小偷生病，警察吃藥”的怪象；而項目的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)---合同及履約驗收情況，監(jiān)管部門又無從干預(yù)，不得而知。一旦合同簽訂及履約驗收與招標(biāo)文件、中標(biāo)通知書、驗收不一致，前面的采購過程的監(jiān)管豈不是一場鬧劇？這是弊端之一。
弊端之二體現(xiàn)在采購需求的科學(xué)化、具體化、細(xì)致化方面?，F(xiàn)行的采購法對采購需要沒有一個具體的規(guī)范性文件可供操作，導(dǎo)致監(jiān)管部門在實際工作中一旦提出問題與要求，就成為采購人、供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)，甚至評委等各方的眾矢之?dāng)?。一旦發(fā)生投訴質(zhì)疑甚至是見諸新聞之時，又把財政監(jiān)管部門作為擋箭牌，反訴財政監(jiān)管不力。
3、責(zé)權(quán)不明，專家管理不到位。
專家?guī)斓慕ㄔO(shè)是政府采購活動的基礎(chǔ)工作，是保證政府采購質(zhì)效的重要因素。目前在許多地方存在著公共資源交易中心與財政部門共同管理政府采購專家的現(xiàn)象。雙重管理給采購人、代理機(jī)構(gòu)和評標(biāo)專家?guī)砝Щ蟆Ｒ虼藢?dǎo)致政府采購評審專家管理出現(xiàn)表面上看起來有幾家管，實際上誰都管不好的局面，突現(xiàn)四大困境：一是評審專家從思想認(rèn)識、專業(yè)能力到政策水平等各方面存在參差不齊的現(xiàn)象；二是由于地域、專業(yè)、工作時間等各方面的限制，優(yōu)質(zhì)專家征集不易；三是公共資源交易管理局成立后，許多地方政府采購專家?guī)煲岩平唤o招標(biāo)局，名義上說是“管采分離”，實際上財政監(jiān)管部門對專家?guī)鞂嵭袆討B(tài)管理難以有效落實到位；四是對專家的處罰難以落實到實處?，F(xiàn)行的采購法及新頒布的政府采購實施條例雖然增加并細(xì)化了對評審專家的處罰，但財政局采購辦沒有執(zhí)法權(quán)限，如何將處罰落到實處，還有待細(xì)化。
4、職能交叉，政采質(zhì)效不理想。
目前，全國各地都成立了公共資源交易中心，其宗旨原本是規(guī)范公共資源交易活動、加強(qiáng)廉政建設(shè)、依法維護(hù)國家利益、社會利益和當(dāng)事人合法權(quán)益。但在實際工作中，許多地方政策及公共資源交易中心的作為與《政府采購法》及其條例有沖突，有的地方把集中采購中心并入公共資源交易中心，取消了集采中心的獨立法人資格，有的地方直接參與、干涉政府采購監(jiān)管，形成了政府采購項目接受公共資源交易管理局和財政部門的雙重監(jiān)管的局面，導(dǎo)致采購項目重復(fù)備案審查，手續(xù)繁復(fù)，與當(dāng)前的簡政放權(quán)要求相違背。同時，在具體的采購項目實施過程中，由于地方規(guī)定與國家法規(guī)相沖突，致使財政部門在監(jiān)管過程中屢遭違背政府采購法律法規(guī)的外界干預(yù)，導(dǎo)致政府采購項目的監(jiān)管達(dá)不到法律法規(guī)的要求，一旦采購項目出現(xiàn)投訴、質(zhì)疑情況，沒有哪個部門承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，財政監(jiān)管部門成為眾矢之的，成為擔(dān)責(zé)的主體。
二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下政府采購的新要求
隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“三期疊加”的新常態(tài)，新一輪的財稅體制改革也拉開了帷幕，首炮就是新預(yù)算法的出臺。作為財政支出系統(tǒng)的一個環(huán)節(jié)，政府采購也面臨著一系列新的挑戰(zhàn)和要求，我認(rèn)為主要表現(xiàn)在一下幾個方面:
1、新常態(tài)下，政府采購要進(jìn)一步發(fā)揮政策調(diào)控功能，采用PPP模式，積極引入社會資本，支持社會發(fā)展。
2、新常態(tài)下，政府采購要通過強(qiáng)化需求管理，支持中小微企業(yè)發(fā)展，支持高新技術(shù)，綠色產(chǎn)業(yè)，支持計算機(jī)云、大數(shù)據(jù)，多維關(guān)注信息產(chǎn)業(yè)，積極推動電商采購，將財政宏觀調(diào)控的政策功能落到實處。
3、新常態(tài)下，政府采購要實行采購信息全程透明公開，引入社會力量監(jiān)督。
4、新常態(tài)下，政府采購要研究完善政府購買服務(wù)相關(guān)制度，積極支持改革。
5、新常態(tài)下，政府采購要尊重市場規(guī)律，妥善處理好事權(quán)與責(zé)權(quán)的關(guān)系。
6、新常態(tài)下，政府采購要改革監(jiān)管體系，堅持依法行政。
三、新常態(tài)下，政府采購監(jiān)管的再定位
結(jié)合黃岡市政府采購工作的現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下政府采購的新要求，我們認(rèn)為：深化政府采購改革，創(chuàng)新政府采購監(jiān)管模式，合理找準(zhǔn)定位是貫徹執(zhí)行政府采購制度的當(dāng)務(wù)之急。
1、加強(qiáng)政府采購預(yù)算管理，從源頭守住關(guān)口，當(dāng)好守門員。在具體工作中，一方面應(yīng)該結(jié)合全市部門預(yù)算，依照政府采購目錄，嚴(yán)格科學(xué)編制政府采購預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行采購預(yù)算，做到?jīng)]有預(yù)算不采購，沒有預(yù)算拒不撥付資金，從機(jī)制上保證政府采購的嚴(yán)肅性，從資金源頭上保證政府采購的剛性。同時，必須由一級預(yù)算單位負(fù)責(zé)采購預(yù)算的編制和計劃實施，大的項目需經(jīng)政府投資評審，堅決杜絕無預(yù)算的采購。另一方面要合理確定采購需求、依據(jù)采購標(biāo)準(zhǔn)編制采購預(yù)算，保證采購預(yù)算的科學(xué)性、精細(xì)化和前瞻性。好的政采預(yù)算不僅需要相關(guān)的政策水平、技術(shù)能力支撐，還需要對市場進(jìn)行調(diào)研摸底,這對預(yù)算編制人員提出了較高要求，所以，有必要還要加強(qiáng)對預(yù)算編制人員的培訓(xùn)。
2、重點研究采購需求，實現(xiàn)政府采購政策功能，當(dāng)好領(lǐng)航員。按照“抓大放小”，“抓兩頭，簡中間”的原則，簡化代理機(jī)構(gòu)備案程序和采購項目審批程序，著力學(xué)習(xí)研究采購需求，并制作規(guī)范性文本，指導(dǎo)采購工作，從監(jiān)管員變身為領(lǐng)航員。把政府采購政策功能融入采購需求制定中，通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，倡導(dǎo)節(jié)能綠色環(huán)保，關(guān)注信息安全，支持云計算，大數(shù)據(jù)，支持中小微企業(yè)的發(fā)展。積極研討創(chuàng)新PPP采購模式，推動政府購買服務(wù)，積極創(chuàng)新，支持社會發(fā)展項目。采購需求的制定不能僵化，要根據(jù)實際情況，依據(jù)項目自身特點，把政府采購“節(jié)約資金、公開公平、源頭治腐“和”物有所值、講究效能“的宗旨靈活多樣的體現(xiàn)出來。
3、實施采購信息全程公開，實現(xiàn)陽光采購，當(dāng)好安全員。新常態(tài)下，要求財政預(yù)算全程公開。作為財政預(yù)算支出的一個環(huán)節(jié)，政府采購?fù)菩小瓣柟庳斦必?zé)無旁貸，實行采購預(yù)算、信息公告、采購文件、中標(biāo)結(jié)果、采購合同、履約驗收及效果評價的全程公開，不僅是預(yù)防腐敗的良方，也是將政府采購納入社會全民監(jiān)督，督促采購各方權(quán)責(zé)對等，避免財政監(jiān)管矛盾集中的有效法寶。
4、加強(qiáng)政府采購各方內(nèi)控管理，理順采購各方關(guān)系，當(dāng)好消防員。加強(qiáng)采購人、代理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門各方的內(nèi)控管理，嚴(yán)格內(nèi)部分工合作，明確職責(zé)及對應(yīng)的風(fēng)險，督促各方制度建設(shè)。一個政府采購項目，從規(guī)劃、預(yù)算、計劃申報、編制采購需求、組織招投標(biāo)到簽訂合同、履約驗收，參與方多，涉及人眾，涉及采購人及其主管部門、代理機(jī)構(gòu)、財政相關(guān)業(yè)務(wù)科室、政府采購監(jiān)管部門、評審專家、質(zhì)檢專家，形成了一個嚴(yán)密而龐大的體系。只有加強(qiáng)參與各方的內(nèi)控制度建設(shè)，把責(zé)、權(quán)、利及相應(yīng)的風(fēng)險落實到人，才能保證項目的順利完滿完成。
5、加強(qiáng)政府采購法律法規(guī)的培訓(xùn)，筑牢政策、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，當(dāng)好培訓(xùn)員。各項政府采購政策，都是通過采購活動貫穿在項目實施全過程。政府采購活動是一個參與人眾多的系統(tǒng)工程，作為財政監(jiān)管部門，全程監(jiān)管下來，能力有限，精力不足，風(fēng)險難擔(dān)。俗話說“授人以魚不如授人以漁”，我們有應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對采購各方（包括采購人，代理機(jī)構(gòu)，評審專家）的法律法規(guī)，政策文件培訓(xùn)，以保證采購活動順利實施。培訓(xùn)分兩個方面三個層次：二個方面是政策功能文件培訓(xùn)，和法律法規(guī)方面的培訓(xùn)；三個層次是對采購人、代理機(jī)構(gòu)和專家評委分級培訓(xùn)。
去年以來，國務(wù)院，財政部先后頒布了《政府采購實施條例》、《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（74號令）、《競爭性磋商談判管理辦法》、《政府購買服務(wù)管理辦法》等一批政府采購的法規(guī)等規(guī)范性文件，這些法律法規(guī)，對于新常態(tài)下的政府采購工作是十分及時的行為規(guī)范文件，但要讓這些法律法規(guī)最終貫徹到政府采購的具體程序中，還需要各采購當(dāng)事人的配合，因此，加強(qiáng)對采購人，代理機(jī)構(gòu)及專家的培訓(xùn)和宣傳，是當(dāng)務(wù)之急。
6、加強(qiáng)政府采購事后監(jiān)督，明確各方責(zé)任，當(dāng)好督察員。
一是轉(zhuǎn)變工作思路，按照政府采購強(qiáng)化源頭管理和結(jié)果管理的改革方向，明確工作重點，合理部署監(jiān)管工作；二是督促采購人依法依規(guī)將采購結(jié)果、合同、履約驗收情況及效能評價公示，強(qiáng)化社會監(jiān)督；三是建立標(biāo)后檢查機(jī)制，采取網(wǎng)上巡察、備案督察與現(xiàn)場核查的方式，保證監(jiān)督的常態(tài)化；四是建立問責(zé)機(jī)制，依照政府采購法律法規(guī)，把責(zé)任落實到各方，一旦有違法違規(guī)現(xiàn)象，依法懲處，以機(jī)制管人管事，確保法律法規(guī)的嚴(yán)肅性；五是探索建立代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和評審專家三級信用平臺制度，違規(guī)的企業(yè)、機(jī)構(gòu)和專家列入黑名單，保證政府采購市場依法有序運行。
7、積極探索新的采購方式，改革協(xié)議供應(yīng)商制度，當(dāng)好信息員。
一、針對目前普遍反映的協(xié)議供貨商價格虛高、存在權(quán)力尋租等現(xiàn)象，積極探索電子采購、網(wǎng)上商城與協(xié)議供貨商相結(jié)合的方式，增加采購?fù)该鞫?。二、積極推行集中采購，簡化采購程序、提高采購質(zhì)效。鑒于我市目前未設(shè)集中采購機(jī)構(gòu)，可以鼓勵部門集中采購，比如教育部門可對教學(xué)用電腦及規(guī)格一致的通用教學(xué)設(shè)備等通過部門集中采購，選取信譽(yù)佳、服務(wù)好的供應(yīng)商協(xié)議供貨。
四、幾點建議
1、理清政府采購監(jiān)管各個部門職責(zé)，明晰職責(zé)，確保依法行政。
2014年9月1日在第九屆全國政府采購監(jiān)管峰會上，財政部政采辦主任王瑛強(qiáng)調(diào)要“對地方公共資源交易中心開展的政采活動依法履行監(jiān)管職責(zé)，財政部門不僅要堅決抑制和糾正一些地方肢解政府采購監(jiān)管部門法定職能的錯誤做法，而且要理直氣壯地依法進(jìn)行監(jiān)督”。 公共資源交易中心從其職能上而言，只是一個公共資源交易平臺，財政部門負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。
鑒于各地公共資源交易中心是當(dāng)?shù)卣M建的職能部門，建議由各地市政府牽頭，組織各相關(guān)部門召開協(xié)調(diào)會，依據(jù)法律政策明確各方監(jiān)管職責(zé)和范圍，促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的有效對接，使各部門充分發(fā)揮其專長優(yōu)勢，形成互補(bǔ)，真正達(dá)到政府采購管理工作的優(yōu)質(zhì)高效。
2、加強(qiáng)政府采購財政管理干部隊伍建設(shè)
一是要加強(qiáng)干部隊伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，適應(yīng)新常態(tài)下政府采購的要求。王瑛主任提出要建立以結(jié)果為導(dǎo)向的政府采購監(jiān)管模式，給我們學(xué)習(xí)提供了很好的方向。要多方式、多渠道加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，為依法履行政府采購監(jiān)管職責(zé)提供保障。認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神和《政府采購法》、《政府采購實施條例》、《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》、《競爭性磋商談判管理辦法》、《政府購買服務(wù)管理辦法》等一批政府采購的法規(guī)等規(guī)范性文件等，不斷補(bǔ)充新知識，學(xué)習(xí)新理論，從而創(chuàng)新工作方法，增強(qiáng)工作效能。
二是要強(qiáng)化服務(wù)意識，加強(qiáng)內(nèi)部管理制度建設(shè)，形成用制度“管權(quán)、管事、管人”的工作機(jī)制。要順應(yīng)形勢、轉(zhuǎn)變思想，牢固樹立服務(wù)意識，主動上門服務(wù)。新一輪財稅體制改革明確了建立事權(quán)和責(zé)任相適應(yīng)的制度，實施條例把以前由財政部門行使的計劃審批職能和組織采購活動等事項還權(quán)于采購人，我們監(jiān)管部門的工作中心也相應(yīng)轉(zhuǎn)移了，這就需要我們轉(zhuǎn)變工作思路，主動指導(dǎo)、授業(yè)解惑，做到主動服務(wù)、勤于服務(wù)、善于服務(wù)。
三是樹立廉潔意識。把職業(yè)道德建設(shè)與政治思想教育、廉政教育相結(jié)合，通過經(jīng)常性的政治思想教育、廉政教育來提高政府采購人員的政治素質(zhì)、思想境界和法規(guī)意識，做到警鐘長鳴，打造一支廉潔高效的政府采購隊伍。（作者：湖北省黃岡市財政局政府采購辦公室 程紅霞）
來源：政府采購信息報/網(wǎng)
