無(wú)預(yù)算不采購(gòu) 有預(yù)算不超支
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發(fā)布日期：2015年07月29日
政府采購(gòu)預(yù)算是政府采購(gòu)的“龍頭”。雖然“無(wú)預(yù)算不采購(gòu)”，但目前政府采購(gòu)預(yù)算在各地實(shí)踐中仍然存在許多情況和問(wèn)題，采購(gòu)人、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門常常把政府采購(gòu)預(yù)算撇在一邊，忽略了政府采購(gòu)預(yù)算的地位和作用，這種作法是錯(cuò)誤的，必須引起高度重視，切實(shí)做到“無(wú)預(yù)算不采購(gòu)、有預(yù)算不超支”。
一、政府采購(gòu)預(yù)算的地位和作用不容忽視
一是政府采購(gòu)預(yù)算是采購(gòu)活動(dòng)的“指南”。《政府采購(gòu)法》第六條規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行?！逼渲邪巳龑雍x：一是采購(gòu)預(yù)算總攬了預(yù)算單位全部的采購(gòu)活動(dòng)，并作為部門預(yù)算的重要組成部分，報(bào)財(cái)政部門審核，報(bào)同級(jí)人大審批。二是經(jīng)人大批準(zhǔn)的采購(gòu)預(yù)算具有法律效力，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)約束力強(qiáng)，在執(zhí)行中不得突破。三是政府采購(gòu)項(xiàng)目必須按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。采購(gòu)人圍繞采購(gòu)預(yù)算這個(gè)“主心骨”來(lái)開展采購(gòu)活動(dòng)。采購(gòu)計(jì)劃以采購(gòu)預(yù)算為基礎(chǔ)，并控制在預(yù)算范圍內(nèi)，按采購(gòu)預(yù)算規(guī)定的用途和定額實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目的。因此，采購(gòu)預(yù)算是采購(gòu)行動(dòng)的“指南”。
二是政府采購(gòu)預(yù)算是采購(gòu)資金的源泉。按公共財(cái)政管理要求，采購(gòu)預(yù)算必須如實(shí)、準(zhǔn)確、完整地反映出預(yù)算單位全部的政府采購(gòu)活動(dòng)。沒(méi)有納入采購(gòu)預(yù)算的采購(gòu)項(xiàng)目，政府不得撥款；沒(méi)有資金保障的項(xiàng)目無(wú)法開展采購(gòu)活動(dòng)，否則政府將承擔(dān)法律責(zé)任。經(jīng)人大批準(zhǔn)的政府采購(gòu)預(yù)算，既包括財(cái)政支出總預(yù)算安排的專項(xiàng)采購(gòu)資金，還包括單位預(yù)算外資金和自籌資金的部分，使采購(gòu)人具備了履行采購(gòu)合同的支付能力，保障了政府采購(gòu)項(xiàng)目的資金來(lái)源，使采購(gòu)資金始終保持“有源之水”。
三是 政府采購(gòu)預(yù)算是廢標(biāo)的“標(biāo)桿”之一?！墩少?gòu)法》第三十六條規(guī)定：“……〔三〕投標(biāo)人的報(bào)價(jià)均超過(guò)了采購(gòu)預(yù)算，采購(gòu)人不能支付的……”。將采購(gòu)預(yù)算作為廢標(biāo)的“標(biāo)桿”——適用情形之一。可見(jiàn)采購(gòu)預(yù)算極其重要。如果投標(biāo)人的報(bào)價(jià)均超過(guò)了采購(gòu)預(yù)算，意味著超出了采購(gòu)人的支付能力，而超過(guò)的部分沒(méi)有資金來(lái)源，形成“空購(gòu)”，導(dǎo)致采購(gòu)項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施，因而在這種情況下，以采購(gòu)預(yù)算為基準(zhǔn)，以資金保障為原則，采購(gòu)人必須拒絕所有投標(biāo)，即廢標(biāo)。否則，突破政府采購(gòu)預(yù)算，賒賬欠債采購(gòu)，不僅損害了中標(biāo)成交供應(yīng)商的利益，而且讓政府采購(gòu)“陽(yáng)光” 誠(chéng)信形象嚴(yán)重受損。
四是政府采購(gòu)預(yù)算是采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的“尺度”。推行政府采購(gòu)制度，就是降低采購(gòu)成本，少花錢，多辦事，辦好事，從而提高財(cái)政資金的使用效益。而采購(gòu)預(yù)算是政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。采購(gòu)預(yù)算支出節(jié)約額是采購(gòu)預(yù)算與采購(gòu)合同金額之間的差額。而采購(gòu)成本節(jié)約率是采購(gòu)預(yù)算支出節(jié)約額與采購(gòu)預(yù)算之間的比率，反映采購(gòu)成本的節(jié)約程度，是考察政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)效益的科學(xué)依據(jù)，也是財(cái)政預(yù)算管理水平的“晴雨表”，體現(xiàn)著財(cái)政支出管理的科學(xué)化、精確化，為以后采購(gòu)決策提供了第一手的數(shù)據(jù)分析資料。
二、處于成長(zhǎng)階段的政府采購(gòu)預(yù)算
隨著我國(guó)預(yù)算改革的不斷推進(jìn)，預(yù)算編制、執(zhí)行工作取得了重大進(jìn)展，但由于政府采購(gòu)預(yù)算管理起步較晚，政府采購(gòu)預(yù)算管理制度在不斷發(fā)展和完善的改革歷程中仍存在七個(gè)問(wèn)題：
一是對(duì)編制目的認(rèn)識(shí)不清。有些采購(gòu)人不重視政府采購(gòu)預(yù)算的編制，預(yù)算剛性不強(qiáng)直接導(dǎo)致了采購(gòu)的隨意性。這給各方的監(jiān)管和操作機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌安排帶來(lái)了困難。在一些地方，政府采購(gòu)預(yù)算正處于起步階段，有些人甚至還沒(méi)有弄清為什么要推行政府采購(gòu)預(yù)算，認(rèn)為預(yù)算只不過(guò)是將各預(yù)算單位分散的采購(gòu)物資簡(jiǎn)單地匯總、集中而已，或者認(rèn)為把政府采購(gòu)預(yù)算做得過(guò)細(xì)，會(huì)使自己陷入被動(dòng)，年終節(jié)余的財(cái)政資金何必留到明年花？于是，在做預(yù)算時(shí)只做大方向體系分類和項(xiàng)目的大概數(shù)目，保持“靈活”，給采購(gòu)意愿的變化留后路。這種做法從根本上影響了政府采購(gòu)工作的順利進(jìn)行。
二是對(duì)采購(gòu)政策了解不夠。一些采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)政策還不太了解，在編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)存在漏報(bào)等行為，導(dǎo)致在部門預(yù)算審核過(guò)程中出現(xiàn)一些明顯屬于政府采購(gòu)范圍的項(xiàng)目而未實(shí)行政府采購(gòu)的現(xiàn)象。
三是范圍及標(biāo)準(zhǔn)確定難統(tǒng)一。中央和地方各級(jí)財(cái)政狀況的差別使政府采購(gòu)預(yù)算范圍及標(biāo)準(zhǔn)的確定較難統(tǒng)一。在政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了預(yù)算歸預(yù)算、執(zhí)行歸執(zhí)行的問(wèn)題。如制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)、基礎(chǔ)檔案資料建設(shè)與保管、政府采購(gòu)管理人員的配備等基礎(chǔ)工作還有待進(jìn)一步加強(qiáng)等。
四是政府采購(gòu)預(yù)算不完整。如政府采購(gòu)預(yù)算的編制缺乏必要的依據(jù)，政府采購(gòu)預(yù)算不完整，預(yù)算單位利用預(yù)算外資金和自籌資金進(jìn)行的采購(gòu)還有相當(dāng)部分沒(méi)有編入政府采購(gòu)預(yù)算中來(lái)，政府采購(gòu)預(yù)算環(huán)節(jié)的管理、采購(gòu)執(zhí)行環(huán)節(jié)的管理和公共性資產(chǎn)管理之間未能實(shí)現(xiàn)信息共享，缺乏相互間協(xié)調(diào)和配合。
五是采購(gòu)預(yù)算編制不規(guī)范。由于人們長(zhǎng)期以來(lái)形成的管理習(xí)慣，有些單位對(duì)政府預(yù)算采購(gòu)編制不夠重視，在不同程度上還存在著“爭(zhēng)盤子、搶資金”的現(xiàn)象，預(yù)算編制隨意性很大。對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目不進(jìn)行科學(xué)的認(rèn)證，不進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)研，采購(gòu)預(yù)算的編制不是過(guò)高就是過(guò)低，特別是有些專項(xiàng)資金在編制預(yù)算時(shí)還沒(méi)有項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，預(yù)算編制存在項(xiàng)目不夠具體和細(xì)化、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、政府采購(gòu)預(yù)算與實(shí)際采購(gòu)相脫節(jié)等情況。另一方面在政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)重視資金的分配，忽視資金的具體使用等情況，致使采購(gòu)計(jì)劃受到人為因素的影響，難于操作，增加了采購(gòu)成本，降低采購(gòu)了效率。
六是采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算脫節(jié)。政府采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算沒(méi)有同步編制，結(jié)果形成二者間的脫節(jié)，造成政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有資金保證。編報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算，對(duì)采購(gòu)預(yù)算金額的確定基本上不以"市場(chǎng)價(jià)"為參照依據(jù)，而是人為地以一個(gè)整數(shù)來(lái)估算、公共支出項(xiàng)目不能細(xì)化到政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄，有的編報(bào)的采購(gòu)項(xiàng)目不符合國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定，或單位根本無(wú)財(cái)力進(jìn)行采購(gòu)。
七是采購(gòu)過(guò)程缺乏有效監(jiān)督 。在實(shí)際工作中，要防止政府采購(gòu)預(yù)算代替政府采購(gòu)計(jì)劃、方案，或者用政府采購(gòu)計(jì)劃、方案代替政府采購(gòu)預(yù)算的問(wèn)題；首先要增強(qiáng)采購(gòu)的計(jì)劃性，將欲采購(gòu)的項(xiàng)目全面、詳細(xì)地在部門預(yù)算政府采購(gòu)預(yù)算中反映出來(lái)，政府采購(gòu)監(jiān)管部門和操作部門要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管和采購(gòu)，不得擅自改變資金用途和超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)。
三、把好“三關(guān)”加強(qiáng)和完善政府采購(gòu)預(yù)算管理
針對(duì)上述存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，只有強(qiáng)化預(yù)算約束、細(xì)化采購(gòu)目錄，編實(shí)、編全采購(gòu)預(yù)算，才能積極推進(jìn)政府采購(gòu)的各項(xiàng)工作。
采購(gòu)預(yù)算問(wèn)題不容忽視。監(jiān)管部門必須“對(duì)癥下藥”，把好 “三關(guān)”，強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算管理。
一、抓事前監(jiān)督，把好編報(bào)關(guān)。政府采購(gòu)采購(gòu)預(yù)算的編制與批復(fù)是政府采購(gòu)工作的起點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一要把握采購(gòu)預(yù)算的同一性。各預(yù)算單位應(yīng)隨同部門預(yù)算一起統(tǒng)一編制政府采購(gòu)預(yù)算，與部門預(yù)算形成統(tǒng)一的整體，兩者不能割裂開來(lái)，將資金預(yù)算與采購(gòu)預(yù)算完整地統(tǒng)一起來(lái)，精打細(xì)算，明確政府采購(gòu)范圍、采購(gòu)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源、采購(gòu)方式，確保重點(diǎn)項(xiàng)目，節(jié)約采購(gòu)資金。二要把握采購(gòu)預(yù)算的全面性和完整性。各預(yù)算單位的政府采購(gòu)預(yù)算，將統(tǒng)籌財(cái)力與細(xì)化采購(gòu)項(xiàng)目緊密結(jié)合起來(lái)，從采購(gòu)項(xiàng)目、資金、行為加以分析統(tǒng)一編報(bào)，不得漏報(bào)、空?qǐng)?bào)、瞞報(bào)，切忌“假、大、空”，搞“赤字預(yù)算”或“寅吃卯糧”，必須如實(shí)、準(zhǔn)確、完整地反映出預(yù)算單位全部的政府采購(gòu)活動(dòng)。三要實(shí)行政府采購(gòu)預(yù)算批復(fù)制度。政府采購(gòu)預(yù)算經(jīng)各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后便具有法律效力，強(qiáng)化其法律地位，有效保障政府采購(gòu)資金，保證采購(gòu)活動(dòng)的正常進(jìn)行，從而剛性地約束采購(gòu)行為。
二、抓事中監(jiān)控，把好執(zhí)行關(guān)。政府采購(gòu)項(xiàng)目要通過(guò)預(yù)算執(zhí)行來(lái)完成。采購(gòu)預(yù)算是編制采購(gòu)計(jì)劃的依 據(jù)和基礎(chǔ)，而采購(gòu)計(jì)劃是采購(gòu)預(yù)算的實(shí)施方案。各預(yù)算單位要嚴(yán)肅執(zhí)行批復(fù)的政府采購(gòu)預(yù)算，及時(shí)向監(jiān)管部門上報(bào)日常的政府采購(gòu)工作計(jì)劃。由監(jiān)管部門根據(jù)“先預(yù)算后計(jì)劃”和先有資金后采購(gòu)“的原則，加以逐項(xiàng)審核，再批準(zhǔn)政府采購(gòu)計(jì)劃，核定具體的采購(gòu)方式，依法歸集支付采購(gòu)資金，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)。由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)實(shí)行公開操作的采購(gòu)程序，確保合同順利執(zhí)行，履行采購(gòu)執(zhí)行職責(zé)。這樣，把握好采購(gòu)計(jì)劃的全面性、合法性和有效性，嚴(yán)格按下達(dá)的采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行，與采購(gòu)預(yù)算一一對(duì)應(yīng)，環(huán)環(huán)緊扣，二者不脫節(jié)，不脫離采購(gòu)預(yù)算控制“軌道”，不虛列采購(gòu)項(xiàng)目支出，增強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算約束力，克服政府采購(gòu)的隨意性，確保采購(gòu)項(xiàng)目順利、高效的實(shí)施，即時(shí)滿足采購(gòu)單位的需求，提高采購(gòu)計(jì)劃的時(shí)效性和實(shí)用性，保證順利完成采購(gòu)任務(wù)。
三、抓事后檢查，把好監(jiān)管關(guān)。要從維護(hù)政府采購(gòu)預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性的角度，對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算的編制與執(zhí)行，從采購(gòu)預(yù)算的內(nèi)容上著手對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算實(shí)施全面的監(jiān)督檢查。采購(gòu)單位是否按集中采購(gòu)目錄及政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)編制采購(gòu)預(yù)算；是否將公共支出項(xiàng)目全部納入了政府采購(gòu)預(yù)算；在資金上是否統(tǒng)籌了單位財(cái)力，既包括財(cái)政預(yù)算資金，也包括預(yù)算外資金、政府性基金和政府擔(dān)保資金等以及與財(cái)政性資金配套的資金等；在采購(gòu)項(xiàng)目上是否包括了所有納入集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上的擬采購(gòu)的貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目；在采購(gòu)行為上是否囊括購(gòu)買、租賃、委托、雇傭等?？词欠癜聪逻_(dá)的采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行采購(gòu)程序，看采購(gòu)單位采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額與合同價(jià)款是否相符，有無(wú)突破預(yù)算項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的行為，有無(wú)自行采購(gòu)行為。這樣，嚴(yán)格采購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行，及時(shí)了解采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行情況，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為，保證采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行效果，維護(hù)政府采購(gòu)的權(quán)威，增強(qiáng)采購(gòu)預(yù)算的法律效力，從而提高財(cái)政資金的使用效益，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)目標(biāo)。（江蘇省淮安市淮安區(qū)財(cái)政局 趙長(zhǎng)寶）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)
