政府采購：一連串信息成本高昂的契約
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發(fā)布日期：2015年07月29日
市場失靈，政府采購就應(yīng)運(yùn)而生了
市場不是萬能的。市場中的許多領(lǐng)域是企業(yè)與個(gè)人不愿意進(jìn)入，或者進(jìn)入成本非常高，并且沒有效率的。
就比較典型的公共事務(wù)領(lǐng)域來說，由于產(chǎn)權(quán)無法界定，常會(huì)出現(xiàn)兩種在經(jīng)濟(jì)上稱為“外部效應(yīng)”的情況：一是“收益歸他成本歸己”。比如搭便車行為，你建造一個(gè)燈塔，別人不花錢同樣可以享用，因?yàn)槟銦o法將光擋住不讓別人使用。二是“成本歸他收益歸己”。只要有機(jī)會(huì)，每個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”都希望少花錢多辦事，比如“無主”的河流就會(huì)被大肆污染，野生動(dòng)物也會(huì)被大量殺戮。
市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行依據(jù)產(chǎn)權(quán)，但是很多東西的產(chǎn)權(quán)是界定不清的，或者界定成本非常高，高到足以使“界定”本身變得不再有意義，這也是市場失靈的根本原因。當(dāng)然，解決市場失靈，非政府莫屬。因?yàn)橛性S多事情無利可圖，沒有人愿意干，人們就出資委托一個(gè)公共機(jī)構(gòu)來做，這個(gè)機(jī)構(gòu)在小區(qū)里叫物業(yè)公司，在大一點(diǎn)的社區(qū)則為政府。把錢托付給它，它在購買東西時(shí)就產(chǎn)生了“政府采購”。
政府采購，典型的非人格化的復(fù)雜交易
首先，政府部門有復(fù)雜的內(nèi)部交易，即層層的委托代理關(guān)系。公民或企業(yè)共同出資（納稅或繳費(fèi)），委托政府來管理公共事務(wù)，這是第一層次的委托代理關(guān)系。公民需要政府提供的公共產(chǎn)品，主要包括國家防務(wù)、公共安全、維護(hù)市場秩序、提供公共設(shè)施、保護(hù)環(huán)境、教育、科技、衛(wèi)生等，但政府本身不是生產(chǎn)部門，這些物品需要從市場購買，政務(wù)雇員不能無償服務(wù)，也需要薪金報(bào)酬；公民的出資，政府會(huì)交由專業(yè)的理財(cái)部門打理，財(cái)政部門就成了第二層次的委托代理關(guān)系；但財(cái)政部門的專業(yè)是理財(cái)，各種公共產(chǎn)品和服務(wù)還得由其他主管部門提供，財(cái)政部門通過預(yù)算的方式將具體采購權(quán)利委托給各相關(guān)主管部門，這就形成了第三層次的委托代理關(guān)系；各相關(guān)主管部門通過預(yù)算分解（這個(gè)分解過程往往在部門預(yù)算編制時(shí)完成）的方式進(jìn)一步將具體采購權(quán)利委托給各行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，這就是第四層次的委托代理關(guān)系；各行政機(jī)關(guān)或行政事業(yè)單位通過職能分工和預(yù)算的進(jìn)一步細(xì)化將具體采購權(quán)利委托給本機(jī)關(guān)或單位的采購機(jī)構(gòu)，形成了第五層次的委托代理關(guān)系；機(jī)關(guān)或單位的采購機(jī)構(gòu)通過職責(zé)分工將具體采購權(quán)利再委托給具體的采購人員，這就形成了第六層次的委托代理關(guān)系；采購人員與供應(yīng)商進(jìn)行商談，代表單位簽訂采購合同，進(jìn)而形成了第七層次的委托代理關(guān)系。
其次，供應(yīng)商內(nèi)部也有比較復(fù)雜的組織內(nèi)交易。供應(yīng)商內(nèi)部營銷、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、外采部門等之間也是層遞式的委托代理關(guān)系。每一次委托都是一次內(nèi)部交易，都是一次契約的簽訂與履行。每一個(gè)契約背后都是一連串的履約程序，程序背后就是資源的消耗。
與冗長的委托鏈條相伴的是高昂的信息成本
財(cái)政部門通過預(yù)算將采購權(quán)委托給相關(guān)主管部門，預(yù)算與執(zhí)行不一致情況也時(shí)有發(fā)生，即代理方真正的采購事項(xiàng)與委托的采購事項(xiàng)是不一致的，這就說明整個(gè)委托代理關(guān)系中存在信息隱匿。作為委托方的財(cái)政部門，有非常大的甄別成本，沒有甄別出來而導(dǎo)致在執(zhí)行后帶來的損失，也是一種信息成本。如同別人告訴你一條錯(cuò)誤的路線，致使你走了很多冤枉路，多走的路就是信息成本。這種采購事項(xiàng)隱匿行為，會(huì)一直下延，每一層都存在可能的信息甄別成本。我們的原意是要選擇好的供應(yīng)商，到最后我們選擇供應(yīng)商時(shí)，卻由于遴選規(guī)則不嚴(yán)密、招投標(biāo)管理存有漏洞、信息不對(duì)稱、信息甄別機(jī)制與方法落后等種種原因，導(dǎo)致最終沒能選擇到最優(yōu)供應(yīng)商。
經(jīng)過千挑萬選，即使與最優(yōu)供應(yīng)商簽署了協(xié)議，我們還需監(jiān)管后續(xù)的合同實(shí)施過程。一是雙方簽協(xié)議時(shí)不可能將所有問題考慮在內(nèi)并付諸條款，這時(shí)會(huì)擔(dān)心意外發(fā)生。二是實(shí)施過程中供應(yīng)商可能不講信用出現(xiàn)單方面違約行為。
一般我們將委托代理過程分為兩個(gè)階段：締約前與締約后。締約之前主要的工作是信息甄別，旨在防止代理人“說假話”；締約之后的工作主要是考核監(jiān)督，旨在防止代理人“做壞事”。正如之前我們所分析過，這兩類花費(fèi)均屬于信息成本，政府采購過程中，這樣的契約鏈?zhǔn)欠浅ｉL的，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)都需要花費(fèi)相應(yīng)成本。
政府采購不僅是非人格化的復(fù)雜交易，而且還是有非常冗長委托鏈條的非人格化的復(fù)雜交易。近年來，我國逐步建立了政府采購制度，各項(xiàng)規(guī)章制度也在完善當(dāng)中。本欄將繼續(xù)站在信息的視角探看政府采購。（張紀(jì)雄）
來源：中國政府采購報(bào)
