進一步提升采購預算編審質量有章可循
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發(fā)布日期：2015年09月17日
政府采購預算是部門預算的重要組成部分。我國政府采購工作尚處于起步階段，預算單位編報政府采購預算的能力參差不齊。本文擬就如何進一步提高政府采購預算編制和審查水平的問題作提些建議。
一、認真做好政府采購預算編制前的三點準備工作
?。ㄒ唬ι夏甓日少忣A算執(zhí)行情況進行認真分析。著重分析各主管部門及預算單位的資產情況、管理情況、遵守財經紀律情況及需購物品、工程、服務情況，總結上年度政府采購預算（計劃）編制和執(zhí)行方面的經驗與不足。
（二）搞好國有資產合理調配與利用，盤活存量資產。在當前財力十分有限、公共財政建設壓力加大、市場競爭加劇的情況下，要注意挖掘存量資產潛力，對閑置資產實行統(tǒng)一收繳、統(tǒng)一調配，或者實行租用，鼓勵閑置的非經營性資產轉為經營性資產。盤活存量資產，既可彌補政府采購預算資金的不足，又可以騰出資金加快新一輪基礎設施的建議和高新技術的產業(yè)化。
（三）學習上級有關政府采購預算編制的要求。為了保證預算編制的統(tǒng)一性和規(guī)范性，在編制政府采購預算前，要組織主管部門、預算單位、資產管理部門認真學習編制政府采購預算的有關規(guī)定，熟悉政府采購目錄，正確領會編制預算的有關要求。同時，要求預算單位實事求是地提出采購項目，并進行論證。申請專項撥款的單位，要提出項目的可行性研究報告。
二、嚴格政府采購預算的“兩上兩下”的編制程序
?。ㄒ唬└黝A算單位編制部門頇算時，要同時編制政府采購預算，提出預算建議數。由主管部門審查匯總報財政部門審核（一上）。對預算單位匯總上報的財務收支計劃（包括政府采購預算），由財政部門的主管處室初審并送預算處（有的地方財政部門成立了預算評審小組）審核后，向各單位下達預算控制數（一下）。各單位根據財政部門下達的預算控制數，結合本單位預算年度的收支情況，特別是財政補助（撥款）數變動情況，本著“量入為出、不留缺口”的原則，對相關收支項目進行調整，包括調整政府采購預算，編制正式的單位預算。單位在調整政府采購預算時，應根據事業(yè)發(fā)展和工作計劃，提出具體采購項目的實施時間。正式的單位預算編制好后，各單位按照規(guī)定時間將正式預算報送主管部門審核匯總，由主管部門報財政部門審批（二上）。財政部門將各單位包括政府采購預算在內的部門預算匯總編入本級財政預算，按法定程序批準后，隨單位財務收支預算一并下達各單位（二下）。單位預算一經批準以后，即成為預算執(zhí)行的依據，各單位必須認真執(zhí)行，不得任意調整。
?。ǘ┱少徆芾聿块T根據財政批準的單位政府采購頇算，匯總確定各單位具體采購項目的實施時間和實施方法（如集中招標采購、定點采購或分散采購）。按規(guī)定程序報批后，將政府采購計劃批復下達各單位。
三、加強政府采購預算四個方面的審核
?。ㄒ唬徍瞬少忢椖康耐暾?。（1）審核是否存在漏報，以防止采購單位逃避政府采購的行為。由于在過去的預算體制下，人們長期以來形成的采購管理習慣，對目前實行的政府采購程序很不適應，在政府采購預算執(zhí)行過程中容易出現預算歸預算，執(zhí)行歸執(zhí)行的問題，從而使有些部門對政府采購預算編制不重視；在部門預算中出現一些明顯屬于政府采購范圍的項目不納入政府采購預算漏報現象，從而使采購計劃受到人為因素的影響，增加了采購工作的難度，制約了采購優(yōu)勢，降低了采購效率，增加了采購成本。（2）審核采購項目是否具體明確，以防止采購項目的糊涂不清而導致將來產生各種“偷粱換柱”等舞弊行為的發(fā)生。明確采購項目應包括：貨物類商品采購項目要明確購置物品的名稱、規(guī)格、質量、數量、市場單價、總價、資金來源、供應時間等情況；裝飾修繕工程要明確到每一個工程項目的名稱、地點、面積、設計費、監(jiān)理費、管理費、招標費、各種材料數量、單價及金額、工時費、門（窗）費、施工管理費、稅金、分項目金額、總金額、資金來源等；基本建設要劃分基本情況、相關費用、土建、內（外）裝修、空調系統(tǒng)、電梯系統(tǒng)等部分；網絡工程要明確網絡設備購置、軟件開發(fā)、機房裝修、網線布置、月租費等，其中設備購置部分還應列出設備的名稱、規(guī)格、質量、數量、市場價、總價、資金來源；其他政府采購項目，應當列明采購資金的來源依據及其項目清單。
?。ǘ徍瞬少忢椖康暮侠砗戏ㄐ浴＃?）要審核項目安排是否合理，是否有資金保證，以防止濫用財政資金，擾亂公共財政支出計劃。在實際工作中，有些預算單位在編制采購預算時，為多爭取資金，編報一些不需要的采購項目。（2）要審核采購“檔次”是否合理合法。一方面要審核采購項目是否量“財”而行，只有根據其財力的狀況科學地安排項目的采購“檔次”，才能夠最大地提高資金的使用效率，避免可能產生的舞弊行為；另一方面要審核采購項目有無屬于國家限制購買的商品，是否合乎國家的法紀條規(guī)，有無違反國家政第規(guī)定，只有多方把關，才能有效地維護政府采購市場的規(guī)范運作。（3）要審核采購價格是否合理，是否存在高估或低估的情況。有些預算單位在編制項目的采購預算時，不以“市場價”作為參照依據，把預算價格估算過高，造成實際結算支付價相差得過多，直接影響采購操作工作的客觀評價。還有些單位為了“多上項目”，把預算價格估算過低，造成采購不到或資金不足等等問題。采購預算的審核部門要加強市場行情的調查研究工作，掌握需購商品的價格行情，質量及售后服務情況、技術參數等，結合現行的市場價值，來確定采購項目的預算金額，以更加貼近市場實際，做到預算準確。
?。ㄈ徍瞬少忢椖康恼鎸嵄匾浴徍隧椖烤唧w內容的真實性和必要性，以防止采購單位將來截留、挪用財政資金。在實際工作中，常常有一些預算單位以糊涂不清的采購項目來誆騙或套用財政資金，如有的單位把采購項目簡單地寫成“裝飾修繕”工程，而這筆采購預算究竟是否真實存在，是否必要，是用于辦公樓裝飾修繕，還是僅用于會議室的裝修，還是用于其他方面等等，都不夠具體。有的單位則在采購數量上作文章，如采購制服時，人員編制只有10人，卻編報了30套的采購數量，從而為將來的舞弊行為留下可乘之機。這就需要采購預算審核時要對采購項目，尤其是大額項目，進行深入、具體的審核和檢查，對不存在、不適用、不需用的采購項目堅決予以“砍除”，從預算編制上確保財政資金的使用更具合法性、合理性，達到防患于未然的效果，并能從源頭上節(jié)約財政資金，規(guī)范政府采購行為。
?。ㄋ模徍瞬少忢椖康年P聯(lián)性。審核采購預算的編制是否存在著人為肢解和拆分采購項目的問題，避免采購單位化整為零規(guī)避政府采購或公開招標等問題的發(fā)生，審核是否存在無關項目人為整合的問題，避免采購單位利用混淆采購項目界線套用財政資金。在編制政府采購預算時，有些單位往往以細化預算為借口，將一個整體的采購項目人為地分割成幾個看似相對“獨立”的小項目，再分別編制其采購預算，不但使政府采購喪失了整體性、連續(xù)性和計劃性，而且也容易使采購單位利用分散的、不規(guī)范的“采購預算”進行采購操作，達到其化整為零規(guī)避政府采購或公開招標等目的。另外，有些單位則將幾個看似有從屬關系的無關項目合為一整體編制其采購預算，如購買電腦和打印機兩個項目，編制采購預算時卻統(tǒng)報為購買電腦一個項目，購買新車和新車裝飾裝潢兩個項目，編報采購預算時統(tǒng)報為購置新車一個項目等等，不僅人為地增加了政府采購的難度，擾亂政府采購計劃，使得政府采購部門難以有效地規(guī)范和完善政府采購市場的秩序，同時，也為采購單位誆騙或套用財政性資金留下了空間。
四、采購預算編制六個方面的注意點
一是“過高”“太低”均不宜。采購項目預算金額的編制不能偏離市場參考價太遠。不少地方的財政部門，在編制財政支出預算時，往往習慣用“整數”，編制政府采購預算時，很少或根本不考慮采購項目的市場參考價。如某一預算單位需要購置一臺筆記本電腦，就簡單地下達兩萬元的預算購置費，而事實上，根據市場參考價，只需1.45萬元左右。采購預算“過分”偏離項目市場參考價，導致政府采購執(zhí)行過程中，出現采購節(jié)約率“奇高”的不正常現象。試問這樣的采購節(jié)約率算是誰的“功勞”？筆者認為只能算是預算編制脫離實際，浪費財政資金，降低資金使用效率的“不踏實”表現。當然，預算金額也不能定得低于市場參考價太遠，以至于將來采購項目無法采購到位。因此，編制采購預算必須要密切注意采購項目的市場參考價，不要離其太遠，要讓采購預算在其執(zhí)行過程中真正具有較強的競爭性。二是技術指標須規(guī)范。編制采購項目的主要技術指標必須“規(guī)范”，不能變相“指定”品牌。不同采購人職能不同，即使采購同一采購項目，各自的技術指標要求也會有不同的側重點，因而，對采購項目的技術性指標一般會提出特殊要求。而任何一個采購項目，也會有多個不同品牌，他們在技術、服務等方面也各有優(yōu)缺點。誰能“合”采購人的意，就看公平競爭下，誰能提供出更加適合于采購人優(yōu)先選擇或優(yōu)先考慮的技術指標了，而不是違背市場規(guī)律變相“指定”。在具體研究和編制這些要優(yōu)先考慮的指標因素時，必須要注意到指標的考慮不能“太具體”、“太死”，以免造成非某某供應商中標不可的變相“指定”品牌行為，從而直接侵害了其他品牌供應商參與市場競爭的正當權利，同時也給將來的采購監(jiān)督管理工作帶來了不必要的麻煩和弊端。三是“相融性”不可缺。編制的采購預算必須要與財政預算具有“相融性”，不能脫離財政預算的約束。目前，絕大部分地區(qū)都已實行了部門預算，財政資金的分配基本上都已細化到了部門重要和主要的支出項目。因此，在編制政府采購預算時，無論是采購項目，還是采購金額等都必須要將其與財政支出預算有效地結合和銜接起來。因為財政預算主要是解決財政資金的科學分配問題，而如何規(guī)范使用這些財政預算資金，則就必須要通過編制政府采購預算來實現。同時，財政預算是經同級人大和政府審核批準的，具有法律約束力，一經批復，不得隨意更改。因此，作為進一步細化財政支出預算的政府采購預算，在其編制時就必須全方位服從財政預算的約束，不能脫離人大批準的財政支出方向而另搞一套支出計劃，更不得變相逃避人大的監(jiān)督。四是隨意變更遭約束。編制的采購項目必須要具有“確定性”，在預算執(zhí)行中不得隨意變更。大家都很清楚，財政預算一經地方人大部門批準，就具有法律約束力，在預算年度就必須要嚴格地執(zhí)行到位，不能隨意更改，因此，作為其支出預算中的具體組成部分的政府采購預算，一經確定，同樣也就不得隨意變更。這就要求采購人在編報政府采購項目時，必須充分考慮本單位的實際需求，本著從嚴節(jié)約、財力許可的前提，不能為了“爭取”財政資金麻木“上項”，更不能亂列項目，指望執(zhí)行中“偷換”、更改。五是端正認識嚴肅思想。編制采購預算的態(tài)度必須要具有“嚴肅性”，要突出和體現采購預算的源頭監(jiān)管功能。編制政府采購預算是實施政府采購的源頭性工作，對政府采購的宏觀監(jiān)管起著決定性的指導意義和規(guī)范作用，因而必須要十分嚴肅認真。而在實際工作中，一些政府采購工作人員對編制采購預算重要性的認識沒有到位，編制不夠慎重，致使出現簡單地照搬財政支出預算，采購預算有金額沒具體項目；簡單地摘錄采購項目，缺少采購預算金額等現象。這些不規(guī)范的預算編制，使采購預算喪失操作性，給監(jiān)管制造了不應有的麻煩和弊端。因此，采購預算編制必須嚴肅認真、科學對待，切不可搞形式主義。六是“透明”編制重質量。編制采購預算的過程必須要具有“透明性”，以廣泛接受社會各界的評議和監(jiān)督，提高預算編制的質量和效果。政府采購的目的是要提高財政資金使用效率、促進廉政建設，因此，編制采購預算時，必須注意公開透明。甲部門為何能采購某些貨物或服務，乙單位為何就不能，對這些敏感的問題只有將其公諸于社會，才能增強部門和單位之間的相互監(jiān)督力度，切實提高采購工作的公正性和透明度，達到和實現采購預算的源頭監(jiān)督管理職能。
五、狠抓采購預算的五個方面執(zhí)行工作
?。ㄒ唬┎少徺Y金的歸集。實行集中采購項目的采購資金，應通過財政部門開設的“政府采購資金專戶”進行歸集。屬于財政預算安排的行政事業(yè)費和屬于財政專戶撥款用于政府采購的資金，由采購單位根據政府采購預算和實施計劃，于政府采購活動實施前，提出采購申請，政府采購管理部門按規(guī)定組織實施。采購活動結束后，政府采購管理部門根據實際確定的合同金額，通知國庫部門將采購資金直接劃入“政府采購資金專戶”。屬于單位留用收入和其他收入用于政府采購的資金，由政府采購管理部門根據政府采購預算和實施計劃，于政府采購活動實施前，通知采購單位將采購資金直接劃入“政府采購資金專戶”。單位預算執(zhí)行中，財政追加的專項經費和中央下達的專項撥款，用于政府采購的資金，原則上均應實行集中采購，也應按照上述要求，將政府采購資金及時劃入“政府采購資金專戶”。達不到集中采購額度或經特例審批的采購項目，由預算單位自行組織招標、談判、詢價、采購。
?。ǘ┎少徺Y金的支付。集中采購結束后，采購單位應按照招標文件或臺同約束的時間、地點和方式組織專業(yè)人員對所購的貨物、工程和服務進行驗收，據實出具政府采購驗收報告。供應商供貨完畢，提出政府采購資金支付申請，政府采購管理部門審核無誤后通知財政總預算會計向供應商付款。定點采購和分散采購的資金，屬于財政專項追加的經費安排的采購項目以及大型會議、大宗印刷等，按照集中采購的要求，由國庫集中支付，其余采購資金暫由預算單位直接支付。
（三）采購資金入賬和結余資金的處理。項目資金支付完畢，政府采購管理部門填列《預算單位政府采購資金入賬通知書》，采購單位、總預算會計、主管業(yè)務處室據此作相關賬務處理。項目資金如有結余，按照政府采購資金來源返還有關單位。
（四）政府采購決算的列報。政府采購決算應由各預算單位隨財務決算列報。各項政府采購資金，無論是財政直接支付，還是單位直接支付，各單位除在行政事業(yè)單位總收支情況表中反映外，還要列報有關政府采購明細收支決算。政府采購決算由財政部門主管業(yè)務處室會同政府采購管理部門審核，隨單位年度財務收支決算一并批復。
?。ㄎ澹┱少忣A算的監(jiān)督。為了保證政府采購預算的嚴肅性，財政部門、審計部門、監(jiān)察部門及有關單位應加強對政府采購預算管理的監(jiān)督檢查。對單位應實行政府采購的貨物、工程和服務，單位政府采購預算中沒有上報或單位雖然上報但未經批準的政府采購項目，以及應實行集中采購的項目，各預算單位不得擅自組織采購，否則，單位財務部門不予報銷，財政部門拒絕撥款。監(jiān)察部門、審計部門應建立政府采購監(jiān)察和審計制度，對違紀單位和責任人給予相應的處理。（作者：江蘇省淮安市淮安區(qū)財政局 趙長寶）
來源：中國政府采購網
