投標文件密封檢查，是指對采購代理機構保管前后的招標文件密封情況進行檢查對比，以確保開標前，投標人遞交的投標文件不被開啟，其中的內容不被篡改、泄露。
然而，在政府采購實踐中，有些地方的投標文件密封檢查工作偶爾會走形變樣，有的甚至淪為排斥競爭對手的手段之一。本文中，筆者將對密封檢查工作的現(xiàn)實問題、改進方法等作粗淺分析，希望這一工作能回歸正軌。
現(xiàn)實問題
一、法律法規(guī)有待完善
有關密封檢查工作，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（以下簡稱“18號令”）作出了規(guī)定：第三十一條規(guī)定“投標人應當在招標文件要求提交投標文件的截止時間前，將投標文件密封送達投標地點”；第四十條規(guī)定“開標時，應當由投標人或者其推選的代表檢查投標文件的密封情況，也可以由招標人委托的公證機構檢查并公證”；第五十六條規(guī)定“在評標時，對未按照招標文件規(guī)定要求密封、簽署、蓋章的投標文件應當在資格性、符合性檢查時按照無效投標處理”。實踐中，對上述規(guī)定的運用主要存在以下問題：
其一，將投標文件密封是投標人的權利還是義務？投標人天然具有保守自己的商業(yè)密秘不被他人知悉的動機，自然會自發(fā)地對投標文件進行密封。因此，密封應是投標人的權利，這意味著投標人可自主決定如何履行這項權利。然而實踐中，密封更多地被當做投標人的義務，義務一旦履行不到位，便要承擔投標文件被拒收或作無效標處理的后果。
其二，密封檢查是否確有必要？事實上，在開標現(xiàn)場接收投標文件并通過現(xiàn)場各方當事人及技術手段對其實施全程監(jiān)控，正式開標前投標文件資料被更換、內容被泄露等情形幾乎無可能發(fā)生。此時，密封檢查已然失去了其應有的作用。因此，密封檢查是否需要應視具體情形而定。
其三，不同場合下，密封檢查的目的、主體、標準分別是什么？開標前，有必要在接收投標文件和開標現(xiàn)場對投標文件進行兩次密封檢查，這兩次檢查的目的、主體、標準迥然不同。接收投標文件時的檢查，其目的是避免采購代理機構因收到密封不嚴格的投標文件而承擔保管不善的責任；開標現(xiàn)場的檢查，則是為了判斷采購代理機構在保管投標文件期間有無泄密。兩次檢查的目的不同，檢查主體和標準自然不同，但現(xiàn)有法律法規(guī)并未作出明確說明。
其四，判定未按要求密封的投標文件為無效標過程有哪些誤區(qū)？按規(guī)定，評標時，未按招標文件要求密封的投標文件將作無效標處理。對此，實踐中存在兩方面問題：一是體現(xiàn)在判斷標準上：即判斷標準從原本的投標文件是否被開啟變成密封是否合乎要求；二是體現(xiàn)在程序上，評標前，投標文件已在開標時被開啟，盡管有開標記錄，但已很難準確判斷投標文件的密封是否符合標準。且不說實踐中，密封要求復雜繁瑣，有的甚至難以實現(xiàn)。
二、實際操作有待規(guī)范
其一，投標人借相互檢查密封情況的機會排斥競爭對手。18號令規(guī)定，投標文件不符合招標文件要求的，在評標時會作無效標處理。對此規(guī)定，有些當事人未能準確把握其中的要義或者故意混淆兩次密封檢查的目的和標準，于是在開標現(xiàn)場，部分采購代理機構組織各投標人互相檢查投標文件密封情況，誤導投標人，借此機會，有的投標人千方百計挑競爭對手的毛病，排斥競爭者，密封檢查也就時常演變成投標人之間的混戰(zhàn)。
其二，密封檢查過于刻板和嚴苛。在開標現(xiàn)場，有的檢查人機械、刻板地運用招標文件中的密封要求，對投標文件密封吹毛求疵。對密封僅存在細微瑕疵的投標文件處理嚴苛。如有的投標文件僅因包裝物材質、尺寸、包裝層數(shù)等不合要求，便被判為無效標。
其三，監(jiān)管人員超越自身權限代為檢查密封情況。有的地方的監(jiān)管人員在開標現(xiàn)場自告奮勇或被投標人推為代表，對投標文件進行密封檢查。而事實上，監(jiān)管人員本應站于第三方立場之上，監(jiān)督招投標過程是否真實合法，而實施密封檢查工作，既無法律法規(guī)授權，同時其公正性也容易遭受質疑。
改進途徑
一、完善法規(guī)體系
對于現(xiàn)有法律法規(guī)，筆者認為應在頂層設計中，增加有關投標文件密封檢查的原則性規(guī)定，同時，修訂與實際情況不相適應的規(guī)定。
其一，把密封作為投標人的權利而非義務。通過前述論證可知，對投標文件進行密封，是投標人的權利。因此，筆者認為，相關規(guī)定對于密封工作僅需作提醒即可。但是，為了明確采購代理機構對投標文件的保管責任，則有必要對密封檢查工作作強制性規(guī)定。
其二，清晰界定須展開密封檢查的具體情形。如可以明確規(guī)定開標前需對投標文件的密封情況進行。
其三，明確密封檢查的主體、目的和對密封不合格投標文件的處理辦法。筆者認為相關管理辦法可明確規(guī)定：采購代理機構按照招標文件的密封建議，對投標文件進行檢查。對于不符合要求的投標文件，提醒投標人改進。若投標人拒不改進或改進不到位，代理機構可以接受，但在接收時須如實記錄投標文件的密封情況并經交接雙方簽字確認，由代理機構留存?zhèn)洳椤４頇C構保管投標文件期間，投標文件未丟失且不曾開啟，若發(fā)生失密泄密事件，后果及責任由投標人自行承擔。對于開標現(xiàn)場的密封檢查工作，則可以規(guī)定：由投標人根據(jù)接收投標文件時的密封檢查記錄，檢查自己的投標文件是否存在被開啟過的痕跡，以確定投標文件在保管期間是否失密泄密。經查驗，若所有投標人均確定自己的投標文件未被開啟過，則繼續(xù)開標；若有投標人認為自己的投標文件曾被開啟，并經監(jiān)管人員、公證人員、采購代理機構人員認定屬實，則停止開標。由監(jiān)管部門查明原因，分清責任并作出處理。筆者之所以認為由投標人檢查自己投標文件的密封情況，原因有兩點：一是投標人對自己投標文件密封情況最清楚，易于判斷投標文件在保管期間是否被開啟；二是投標人互相檢查，容易導致前述有違政府采購公平情形的發(fā)生。
其四，在評標環(huán)節(jié)的資格性檢查時，若發(fā)現(xiàn)投標文件不符合密封要求，應謹慎作出無效標處理。同時，簡化密封檢查規(guī)定，以滿足投標文件密封嚴實，被開啟后不易復原為標準即可。
二、規(guī)范檢查程序
其一，嚴格堅持由適當?shù)闹黧w開展密封檢查。開標前的第一次密封檢查工作，檢查主體應是采購代理機構；開標現(xiàn)場的第二次密封檢查工作的檢查主體應是投標人，公證人員、監(jiān)督人員可作為復查主體。
其二，嚴抓密封檢查工作的關鍵環(huán)節(jié)。第一次密封檢查的關鍵是用文字、影像等如實記錄密封情況，以備第二次密封檢查之用。第二次密封檢查的關鍵則在于把投標文件當時的密封情況與投標文件遞交時的密封情況進行對比，以判斷投標文件是否被開啟過。應避免“雞蛋里挑骨頭”，打擊競爭對手這種違背密封檢查制度設計本意的做法。
其三，對投標文件包裝破損情況進行嚴格認定，并追究其后果。投標文件在采購代理機構保管期間，可能會由于搬運跌落等原因造成一定程度的破損，如發(fā)生此種情況，應經監(jiān)管人員、采購代理機構人員、公證人員、投標人判斷其包裝破損程度是否足以造成投標文件泄密，若不足以導致泄密的，可繼續(xù)開標；若足以造成泄密的，應暫停開標，由監(jiān)管部門對投標文件破損時間、原因等進行調查，并分析認定是否可能造成泄密的后果，再作進一步處理。（楊勇 四川省旺蒼縣公共資源交易服務中心）
來源：中國政府采購報
