看上去是“信用報告” 實質(zhì)更是準(zhǔn)入“門檻”
——專家對某地將信用報告作為供應(yīng)商投標(biāo)資格做法的質(zhì)疑
“各級政府、各相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合地方和部門實際，在政府采購、招標(biāo)投標(biāo)等行政管理事項中依法要求相關(guān)市場主體提供由信用服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的信用記錄或信用報告。”2013年，《關(guān)于在行政管理事項中使用信用記錄和信用報告的若干意見》提出這一要求后，各地紛紛在政府采購領(lǐng)域中展開實踐。
日前，某市出臺政府采購信用報告管理辦法，將信用服務(wù)機(jī)構(gòu)出具的信用報告作為供應(yīng)商投標(biāo)資格之一，這一做法引發(fā)業(yè)界探討：信用報告可以成為“門檻”嗎？是否有地方保護(hù)主義之嫌？
事件■■■
為推進(jìn)政府采購領(lǐng)域社會信用體系建設(shè)，某市最近出臺了市政府采購領(lǐng)域應(yīng)用信用報告管理辦法，要求供應(yīng)商參與該市政府采購活動時應(yīng)提供經(jīng)市信用辦備案的信用報告。管理辦法中有3點內(nèi)容值得關(guān)注：
第一，信用服務(wù)機(jī)構(gòu)由市信用辦擇優(yōu)選取。信用機(jī)構(gòu)按規(guī)范對企業(yè)進(jìn)行信用評價，出具信用報告，有效期為1年，有效期內(nèi)間隔2個月后再次使用應(yīng)出具信用跟蹤報告并經(jīng)市信用辦備案后可重復(fù)使用。
第二，管理辦法提到，在保證充分競爭的前提下，采購人在采購文件中要明確供應(yīng)商應(yīng)提供一定等級的信用報告作為資格條件之一。也可以在評分辦法中按照企業(yè)信用等級優(yōu)劣情況設(shè)置一定的信用分值。
第三，辦法中提供了供應(yīng)商信用分級參考表，根據(jù)供應(yīng)商信用程度、履約能力及違約風(fēng)險等情況，將信用等級分為9個檔次。
觀點■■■
南開大學(xué)法學(xué)院教授 何紅鋒
※將信用報告作為供應(yīng)商投標(biāo)資格條件之一，這實質(zhì)上是設(shè)定了一項行政許可。
公平對待各地的供應(yīng)商，是政府采購法公平性的基本要求。一個當(dāng)?shù)氐男庞梅?wù)機(jī)構(gòu)，不可能給全國所有的供應(yīng)商出具信用報告，其出具的信用報告必然僅限于在本地有經(jīng)營業(yè)務(wù)的企業(yè)或者向該信用服務(wù)機(jī)構(gòu)提出信用評價申請的企業(yè)。如此，對于外地企業(yè)，特別是第一次參與本地政府采購活動的企業(yè)，是不公平的，違背了政府采購法提出的公平競爭原則。
將提供一定等級的信用報告作為供應(yīng)商參與當(dāng)?shù)卣少徎顒拥馁Y格條件之一，這實質(zhì)上是設(shè)定了一項行政許可，屬于違法行為。因為這一規(guī)定的本質(zhì)是，只有具備了一定等級的信用報告才可以成為供應(yīng)商。雖然看起來，信用報告不是行政機(jī)關(guān)出具的，但這個報告是許可成為供應(yīng)商的前置條件，只有具備了這個條件，政府才允許供應(yīng)商參與政府采購活動。事實上，如果這只是個民事行為，信用服務(wù)機(jī)構(gòu)是沒有權(quán)力作出這樣的規(guī)定或者要求的。由此看來，只能是政府才可以作出這樣的規(guī)定和要求，這一規(guī)定的本質(zhì)是一個企業(yè)必須具備當(dāng)?shù)匾?guī)定的條件才可以成為政府采購供應(yīng)商，且要經(jīng)過政府批準(zhǔn)，雖然這種批準(zhǔn)只是隱含其中。而作為一個地方政府（甚至可能只是政府的一個部門），完全無權(quán)作出這樣的行政許可?？傊?，很明顯，這種行為屬于地方保護(hù)。
浙江省財政廳政府采購監(jiān)管處 八奮
※社會信用體系建設(shè)尚處于完善階段，其在相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)用方式有待進(jìn)一步細(xì)化。此時，財政部門既要積極參與，也要避免急躁盲目。
誠實信用是政府采購的四大原則之一，其重要性不言而喻。但某地以此為指導(dǎo)思想而引入的政府采購信用報告制度，有待商榷，甚至有違法嫌疑。
首先，信用記錄和信用報告所反映的內(nèi)容應(yīng)于法有據(jù)，對其的應(yīng)用也應(yīng)依法依規(guī)。政府采購法涉及供應(yīng)商誠信應(yīng)用的主要有兩條：第二十二條和第七十七條。其中第二十二條第一款明確了供應(yīng)商參加政府采購活動的通用資格；第七十七條則界定了供應(yīng)商應(yīng)被記入不良行為記錄名單的幾種情形。此外，政府采購法實施條例（以下簡稱《條例》）第六十三條規(guī)定，不良行為記錄應(yīng)納入統(tǒng)一的信用信息平臺進(jìn)行管理。
所以，無論是信用記錄或信用報告，其體現(xiàn)的主要內(nèi)容應(yīng)來源于相關(guān)法規(guī)規(guī)定。而從上述法規(guī)可以看出，政府采購對供應(yīng)商的通用性資格條件審查采取的是排除法，即只要是誠信經(jīng)營、在一定期限內(nèi)沒有不良行為記錄的供應(yīng)商，均可參與投標(biāo)。當(dāng)?shù)貙⑿庞脠蟾孀鳛橥稑?biāo)資格條件，這顯然有悖于上述法律法規(guī)。
其次，審查供應(yīng)商資格，應(yīng)遵循審查后置的原則。當(dāng)前，圍繞建立法治政府和服務(wù)型政府的目標(biāo)，政府行政管理職能正積極由事前審批向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，政府采購資格審查也不例外。如《條例》第十七條規(guī)定，供應(yīng)商參加政府采購活動應(yīng)提供前3年內(nèi)在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄的書面聲明。如果事中或事后發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商有不實聲明的，則可按規(guī)定予以追責(zé)、處罰。由此可見，在資格審查環(huán)節(jié)對供應(yīng)商在一定期限內(nèi)有無重大違法記錄的審查，應(yīng)以供應(yīng)商自查及提供書面聲明為主要方式。
而該地，不僅將信用服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的信用報告作為供應(yīng)商投標(biāo)資格條件，還規(guī)定服務(wù)機(jī)構(gòu)由市信用辦選定，且其提供的報告還需報信用辦備案，有效期內(nèi)間隔2個月后再次使用的，還應(yīng)出具信用跟蹤報告并報市信用辦備案后方可重復(fù)使用。這種做法缺乏法律依據(jù)，有增加行政審批事項的嫌疑，也與當(dāng)前政府建設(shè)的目標(biāo)及“法無授權(quán)不可為”的原則不符。
最后，政府采購供應(yīng)商信用體系建設(shè)不能與政府采購政策功能相違背。政府采購有扶持中小微企業(yè)發(fā)展的政策功能，其中很重要的一點是減輕中小微企業(yè)負(fù)擔(dān)。而信用服務(wù)機(jī)構(gòu)一般為營利性企業(yè)，其提供的信用報告極可能要收費，當(dāng)?shù)氐淖龇?，其繁瑣的程序和費用無疑會增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)。同時，該地根據(jù)供應(yīng)商的履約能力和違約風(fēng)險等情況，進(jìn)行信用分級，這明顯有利于大中型企業(yè)，對規(guī)模小，抗風(fēng)險能力弱的小微企業(yè)，是不利的。
此外，政府采購是一個全國統(tǒng)一的大市場，依據(jù)當(dāng)?shù)匾?guī)定，外地企業(yè)要想去投標(biāo)，必須到當(dāng)?shù)匦庞梅?wù)機(jī)構(gòu)申領(lǐng)信用報告，這增加了外地企業(yè)參與當(dāng)?shù)卣少徎顒拥碾y度，限制了競爭，有地域歧視的嫌疑。
當(dāng)前，社會信用體系建設(shè)尚處于完善階段，其在相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的使用范圍和應(yīng)用方式等有待進(jìn)一步明確細(xì)化。在此過程中，財政部門既要積極參與，如參與建立統(tǒng)一的信用信息平臺，達(dá)到信息共享的目的。同時，也要避免急躁盲目，尤其注意應(yīng)在符合相關(guān)法律法規(guī)及國家大政方針的前提下，積極穩(wěn)妥推進(jìn)此項工作。
廣東省深圳市財政委政府采購辦公室 汪泳
※信用體系應(yīng)具備記憶、揭示和預(yù)警三個功能。其中預(yù)警功能意味著一種限制作用，但這種限制必須以不違法為基本前提。
信用報告由誰出具？由信用服務(wù)機(jī)構(gòu)。信用服務(wù)機(jī)構(gòu)又是如何產(chǎn)生？由當(dāng)?shù)匦庞棉k擇優(yōu)錄取的。從這兩點來看，信用報告所依據(jù)的信用信息，其全面性、權(quán)威性等都值得懷疑。而只有出具了信用報告才能參與當(dāng)?shù)卣少徎顒?，這一做法具有濃濃的地方保護(hù)主義色彩。假設(shè)一個央企或者外省企業(yè)去當(dāng)?shù)赝稑?biāo)，根據(jù)辦法規(guī)定，這些企業(yè)是否具備投標(biāo)資格，需要由當(dāng)?shù)匦庞棉k選擇的機(jī)構(gòu)來評價或決定，這種做法顯然是不合理的。況且，無論信用報告是否具有權(quán)威性和全面性等，按照政府采購現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，它都不能直接作為供應(yīng)商參與政府采購活動的“門檻”。
在我看來，信用體系應(yīng)該具備三個功能：記憶功能、揭示功能、預(yù)警功能。其中記憶功能是一種記錄，起主要作用；揭示功能事實上提供了一種保障，具有針對性；預(yù)警功能則意味著一種限制，也就是說，對于有失信行為的主體，將被限制參與某些活動，如政府采購活動。不過值得注意的是，信用體系所起到的限制作用并非“說限制就限制”，它必須以不違法為基本前提。
新華通訊社辦公廳政府采購處 臧鵬
※建設(shè)政府采購信用體系，國家應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，打通各地信息孤島，真正實現(xiàn)“一地受罰，處處受限”。
我們首先應(yīng)該注意到，這個信用報告的備案主體是“市信用辦”，將這種信用報告作為供應(yīng)商投標(biāo)資格條件之一的做法是否與現(xiàn)有政府采購法律法規(guī)沖突，仍需視其信用報告的出具規(guī)則。如果信用報告中有供應(yīng)商在本地的成交紀(jì)錄、業(yè)績等要求，則明顯有悖于政府采購法實施條例第二十條第四款之規(guī)定，是一種變相的歧視性條款。
而該地在評分辦法中按照信用等級情況設(shè)置一定信用分值的做法，其關(guān)鍵在于標(biāo)準(zhǔn)中的供應(yīng)商履約能力和違約風(fēng)險是否真實反映了采購人的采購需求。如果分級參考的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置得當(dāng)，可能并不影響中小企業(yè)的中標(biāo)可能。因為在同等條件下，我國政府采購政策已有對中小企業(yè)的優(yōu)惠條款，只是地方更應(yīng)在執(zhí)行層面著力，注意避免為了設(shè)置門檻而設(shè)置門檻的行為。
政府采購信用體系應(yīng)怎樣建設(shè)？我認(rèn)為國家應(yīng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，打通各地信息孤島，真正實現(xiàn)“一地受罰，處處受限”。地方政府部門則應(yīng)依托國家統(tǒng)一信用體系，做好政策落實工作。
湖南省國鼎招標(biāo)咨詢有限公司 柳艷柏
※在政府采購領(lǐng)域引入誠信管理，值得鼓勵。但一個地級市建立自己的信用評價體系，實際上是一種地方保護(hù)行為。
推進(jìn)社會信用體系建設(shè)，是國家大力提倡并正在實施的一項政策，該市在政府采購領(lǐng)域引入信息管理，是今后規(guī)范政府采購管理的一個方向，但就該地印發(fā)的管理辦法而言，其具有很大的局限性。
作為一個地級市，在政府采購領(lǐng)域引入誠信管理，值得鼓勵，但卻不應(yīng)將一紙信用報告作為供應(yīng)商投標(biāo)資格條件和評分因素。因為這種做法與政府采購法及其實施條例、招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例是相違背的。政府采購法第五條規(guī)定：任何單位和個人不得采用任何方式阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場。招標(biāo)投標(biāo)法第六條也有相應(yīng)的規(guī)定：依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，其招標(biāo)投標(biāo)活動不受地區(qū)或者部門的限制。任何單位和個人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標(biāo)，不得以任何方式非法干涉招標(biāo)投標(biāo)活動。據(jù)此，一個地級市建立自己的信用評價體系，實際上是一種地方保護(hù)行為。
建設(shè)社會信用體系，我認(rèn)為應(yīng)形成全國一盤棋的態(tài)勢。國家在建設(shè)過程中應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，包括制定信用標(biāo)準(zhǔn)、建立信用評價體系、建立信用查詢平臺、明確信用報告運(yùn)用方式等。而只有待國家層面的大的信用平臺建成之后，才能完全在政府采購及招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域中去應(yīng)用。
（文字/周琳娜）
來源：中國政府采購報
