招投標的目的是通過招投標活動以合理的價格獲得最優(yōu)的工程、貨物和服務(wù)。現(xiàn)實中，招投標各參與方對什么是“最優(yōu)的”認識上難免有一些差別，由于招標人對市場提供的工程、貨物和服務(wù)的偏好不一樣，投標人對提供產(chǎn)品獲得利潤的期望值也不一樣，導(dǎo)致了評標方法的選擇與制定也不盡相同。
基于競爭目的和現(xiàn)實情況，在選擇和制定評標方法時，既要考慮市場的公開、公平、公正，又要考慮評標的可操作性和方便；既要考慮節(jié)約政府資金，也要考慮留給投標人適當利潤以利于合同履行。如何把握好上述諸多關(guān)系，合理選擇和制定評標方法是一個十分重要的課題。
一、評標方法概述
（一）評標方法的種類
《招標投標法》第四十一條規(guī)定了兩種評標方法：綜合評估法和經(jīng)評審的最低投標價法。2013年頒布的國家發(fā)展改革委員會第12號令也規(guī)定了上述兩種方法。2011年，國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于印發(fā)簡明標準施工招標文件和標準設(shè)計施工總承包招標文件的通知》（發(fā)改法規(guī)[2011]3018號）更是明確了這兩種評標辦法。2004年，《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部第18號令）規(guī)定了三種評標辦法：最低評標價法、綜合評分法和性價比法。以上多種方法從本質(zhì)上可歸結(jié)為兩類評標方法，第一種稱為“商務(wù)報價中標法”，即技術(shù)標作符合性評審，技術(shù)標合格后，由商務(wù)投標報價決定是否中標，如經(jīng)評審的最低投標價法和最低評標價法。第二種稱為“綜合評價中標法”，即技術(shù)標獲得一定分值，商務(wù)標也獲得一定分值，兩者合計得分高的中標，如“綜合評估法”、“綜合評分法”等，“性價比法”雖然計分方式不同，但也可歸為第二類。
（二）評標方法的實際運用
基于法律規(guī)定的上述兩類評標方法，各地、各行業(yè)在招標投標實踐中，根據(jù)自身的實際需要衍生出多種不同的評標方法。
1.“商務(wù)報價中標法”類中主要有以下幾種評標方法：固定報價范圍抽系數(shù)確定基準值、平均報價下浮確定基準值、最低價中標、次低價中標等。由于各投標人投標項目的成本價難確定，除最低價中標法外，產(chǎn)生其他商務(wù)報價方法的目的都是為了防止投標人惡意競爭，低于成本價投標。
2.“綜合評價中標法”類中有多種評分方法。技術(shù)標的評分對象多種多樣，貨物采購項目包括價格、質(zhì)量、信譽、服務(wù)、業(yè)績、市場占有率、品牌等因素；工程項目包括施工組織設(shè)計、財務(wù)實力、獲獎事項、業(yè)績、項目班子等；服務(wù)類項目包括售后服務(wù)體系、業(yè)績、企業(yè)技術(shù)實力、各種證書等。商務(wù)標分值計算也同樣有多種方法。
由于國家法律法規(guī)沒有對技術(shù)標打分對象和商務(wù)標計分規(guī)則做出具體規(guī)定，根據(jù)技術(shù)標打分對象和商務(wù)標報價計分方法的不同，可以變化出許多不同的評標方法。因此，在招投標實踐中，各地、各行業(yè)的綜合評分法在具體計分方法上也是多種多樣。
二、現(xiàn)行評標方法存在的問題
現(xiàn)行的各種評標方法各有不同的適用情形，不管采用何種評標方法，技術(shù)標評審和投標報價的評審都是不可或缺的環(huán)節(jié)，也是兩大評審難點。
（一）技術(shù)標評審存在的問題及主要原因
1.誠信體系缺失，評標基礎(chǔ)資料的真實性難以核實。投標人在投標中要提供很多基礎(chǔ)性的證明資料。評標專家依據(jù)這些證明資料給予評分。雖然根據(jù)法律規(guī)定，投標人應(yīng)對提供所有資料的真實性負責，但由于造假行為不易發(fā)現(xiàn)，查處困難，且處罰力度較小，很多評標基礎(chǔ)資料可信度較差，但在評審過程中，評標專家很難對這些資料的真實性加以判斷，只能按照現(xiàn)有的資料打分，造成評標結(jié)果的失真，也給評標方法的設(shè)定帶來了較大困難。盡管在評標結(jié)果中標公示期間可能會被其他投標人舉報出來，但大部分造假行為都可以蒙混過關(guān)，這種狀況客觀上給造假行為提供了鉆空子的機會，導(dǎo)致投標企業(yè)誠信觀念的缺失，這也是業(yè)界弄虛作假行為屢禁不止的重要原因。
2.評價指標不規(guī)范、不統(tǒng)一，評價標準難以確定。衡量投標企業(yè)技術(shù)、實力、信譽、服務(wù)質(zhì)量的指標非常多，如企業(yè)的等級、資質(zhì)、規(guī)模、各種質(zhì)量信譽的認證以及產(chǎn)品質(zhì)量、外觀、售后服務(wù)體系、資金實力、技術(shù)人員實力、服務(wù)態(tài)度、業(yè)績、獲獎狀況、市場占有率、品牌知名度等。這些指標中，只有企業(yè)的等級、資質(zhì)、業(yè)績等是可以查實的硬性指標，其他的指標基本不能核實或核實的難度極大，國家或市場也沒有對這些軟性指標有統(tǒng)一的評價等級。比如市場占有率能在一定程度上反映產(chǎn)品受歡迎的程度，但往往沒有一個權(quán)威的機構(gòu)可以發(fā)布準確的占有率數(shù)據(jù)，以投標人自報的市場占有率作為評分依據(jù)很難讓人信服；又如企業(yè)的資金實力可通過企業(yè)的財務(wù)報表來反映，但一旦將其作為評價依據(jù)，投標企業(yè)就會造假，評標期間也常常難于核實，中標后又極易引發(fā)投訴行為，導(dǎo)致項目遲遲不能定標，拖延項目建設(shè)，這是招標人和監(jiān)管機構(gòu)都不愿看到的。諸如此類的情況經(jīng)常出現(xiàn)，使這些指標在評標中的使用效果大打折扣，投標人也常常對評分結(jié)果表示出疑問。
3.因子間重要性差異難以衡量，分值權(quán)重設(shè)定較難。確定評審因素后，對選定的評分指標進行量化賦分是一個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。主要應(yīng)考慮兩個方面的要素：一是某項指標所占的分值大?。欢沁@項指標所能形成的得分差距。招投標實踐中經(jīng)常會出現(xiàn)以下這種情況：某項評價指標并非關(guān)鍵因素，因而分值權(quán)重不大，但如果各投標人之間得分差距較大，往往就會因該項指標之差而決定誰中標。因此，在制定評標標準時，不但要根據(jù)評分指標的重要性設(shè)定分值權(quán)重，還要注意得分差距的設(shè)定。評審指標重要性的判定是一個十分復(fù)雜的專業(yè)問題，但在實踐中常伴有較強的主觀性和隨意性。
鑒于一些軟性因素缺乏統(tǒng)一、明確的評判尺度，在評審實踐中，即使評標方法中明確規(guī)定了各項因子的權(quán)重和賦分標準，評委如何打分仍然是一件十分困難的事，主要原因有：一是不能判定投標人提供的證明材料是否是真實；二是不了解整個行業(yè)的大致狀況，不好比較；三是不能判定打分差距多大比較合理。因此，評委在給這類指標打分時常帶有很大的隨意性。
4.評審指標設(shè)置過多，計算過于復(fù)雜，評標質(zhì)量不高。制定評標辦法中，評分指標過多，打分環(huán)節(jié)過細，評標工作量過大。有關(guān)資料表明：一個項目的有效投標人家數(shù)在8~12家的時候往往比較合理。如果某項目在技術(shù)標中設(shè)置了5項打分指標，按平均10家計算，每個評委需對50個項目進行評分，需審查50項指標所涉及的相關(guān)資料，工作量可想而知。實踐中，一些評委為減少工作量，常采用一人評一項其他人照抄的辦法，這就失去了設(shè)置多名專家評標的意義。但如果需在短時間內(nèi)完成評審工作，而投標人和評審指標均較多的情況下，評標專家只有敷衍了事，匆忙應(yīng)付交差，評標質(zhì)量難以保證。
5.資格條件和評分因素的界定不明確。評審時，投標人資格條件的設(shè)定非常關(guān)鍵，投標資格條件和評標方法之間互相影響。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，政府采購項目和經(jīng)資格預(yù)審的工程建設(shè)項目不得將投標人的資格條件作為評分因素，但法律沒有具體規(guī)定哪些指標屬于資格條件，哪些指標屬于評分指標。資格條件不能作為評分指標，目的是為了能讓資質(zhì)等級不同的投標人在同一起跑線上競爭，專注于產(chǎn)品質(zhì)量和價格方面的競爭。而在實際招標過程中，招標人常常隨意設(shè)定資格條件和評標指標,利用法律和行業(yè)標準中的邊界模糊地帶，在綜合評估法中常把資格條件作為評分因素，對此，行政監(jiān)督部門也無能為力，只能對一些明顯違規(guī)的做法提出糾正，如資質(zhì)等級打分、限定品牌等。
（二）投標報價評審存在的問題及原因
投標報價評審的主要任務(wù)之一是評審查投標報價是否低于成本價，而評審存在的主要問題恰是成本價難以確定。其主要原因有二：
1.各投標企業(yè)本身的項目投入成本本身就不一樣。正是因為各企業(yè)的成本不一樣，才存在企業(yè)間相互競爭。
2.對各類項目也沒有一個統(tǒng)一的平均成本測算體系，難于判斷投標報價是否低于市場平均成本價。如：工程施工項目成本價的計算與定額水平和當?shù)夭牧系膬r格有很大關(guān)系，也與工程計量的準確性有關(guān)系。市場價格的變化較快，有些分項工程計量很難，變化也很大，很多因素致使工程施工的成本價難確定。貨物采購中，一些不通用的產(chǎn)品價格很不透明，即使是通用產(chǎn)品價格變化也較大，特別是一些專利產(chǎn)品和新型產(chǎn)品更是如此。
三、解決問題的對策及建議
（一）強化評標指標體系建設(shè)，規(guī)范技術(shù)標評審工作
在評標辦法中，可根據(jù)考量因素性質(zhì)特點的不同，對技術(shù)標進行分類，并設(shè)置不同的評審方法。第一類是符合性評審，如資格條件、施工方案、技術(shù)參數(shù)、有關(guān)承諾事項等。第二類是有明確評審依據(jù)的指標評審，可采用現(xiàn)場打分法，如業(yè)績、獲獎狀況等。第三類是難于評審但又與質(zhì)量密不可分的因素，可以調(diào)用供應(yīng)商使用綜合評估成果。
評審時，對于第一類考量因素，如有明確證明資料的，主要審查其有關(guān)方案和承諾是否和招標文件的要求相一致。對于第二類考量因素，關(guān)鍵是要對評審指標的種類和分值設(shè)定建立一套比較科學的體系，并注意各項指標分值間的平衡和協(xié)調(diào)。要求評委應(yīng)嚴格按招標文件的規(guī)定進行打分，防止出現(xiàn)疏漏。對于第三類考量因素，可細分為兩塊，一塊是信用類，一塊是質(zhì)量類。信用類的評審依據(jù)是受獎懲的狀況；質(zhì)量類的可采用大評委制定期評審，由評委對各品牌產(chǎn)品進行事先評審打分。
（二）改進評標方法
為解決技術(shù)標評審困難和成本價確定困難等問題，提出如下三種改進的評標方法。
方法一：鎖定價格比質(zhì)量。針對產(chǎn)品和服務(wù)價格比較透明，但價格差距較大、產(chǎn)品質(zhì)量及服務(wù)水平差距也較大的，通過選擇一居中上等水平的價格固定下來，或固定一個報價范圍。評標中只對資格條件進行審查，然后對質(zhì)量、技術(shù)、信譽和服務(wù)承諾進行打分評審，得分最高者中標。這種方法就是我們經(jīng)常說的同等價格比質(zhì)量。該方法可采購到價格適中、質(zhì)量上乘的產(chǎn)品或服務(wù)，設(shè)計、監(jiān)理、造價咨詢等服務(wù)類項目的招標可采用這一方法。
方法二：鎖定質(zhì)量比價格。針對有些質(zhì)量相差不大的項目，或質(zhì)量在實施過程中容易管理的項目，如土建工程中的土方、綠化和小型工程、電腦采購等可采用該方法。前文所述的“商務(wù)報價中標法”，就與這種方法類似。普通貨物招標項目比較適宜采用這一方法。
方法三：逐輪淘汰法。該方法就像多輪選舉中的淘汰方法一樣進行多輪評審，漸次淘汰。實際操作中，可把項目的資格、質(zhì)量和信譽、價格等可評審的內(nèi)容合理劃分為幾個階段，進行合格性評審或評分淘汰制。每輪淘汰的數(shù)量、上一輪得分是否帶入下一輪等細節(jié)，可根據(jù)項目的特點區(qū)別設(shè)置。該方法具有可控性，所產(chǎn)生的最終結(jié)果也相對比較合理。一般情況下，中標人應(yīng)該是價格適中、質(zhì)量適中、性價比較高的產(chǎn)品，避免了質(zhì)次價低或質(zhì)優(yōu)價也高的產(chǎn)品中標。實踐中，一些項目使用兩階段評標法，其原理與該方法類似，只是階段劃分多少有所不同。
以上三種方法也可以根據(jù)具體細節(jié)的不同，變化出多種方法。
（三）加強市場調(diào)研和管理，摸清產(chǎn)品市場價
要制定出合理、科學的招標方法，必須要對產(chǎn)品或服務(wù)的市場狀況有一個清楚的了解，主要分為三個方面：一是市場產(chǎn)品和服務(wù)的功能檔次、技術(shù)狀況；二是市場各質(zhì)量檔次產(chǎn)品的一般價格；三是市場供應(yīng)商和服務(wù)商的狀況，包括數(shù)量、投標意向等。了解市場產(chǎn)品的技術(shù)、功能，才能結(jié)合招標人的實際確定需求；了解供應(yīng)商的數(shù)量和檔次，才能確定使用何種招標方式，確定何種評標方法；了解合理的市場價格，一方面對確定需求有幫助，一方面可合理地設(shè)定控制價，有效地防止圍標和串標。
總之，在招標投標實踐中，由于市場誠信體系尚不健全、相關(guān)信息尚不夠透明、評價指標難以確定和量化等原因，導(dǎo)致評標方法的選擇和制定存在較大困難，評標時隨機因素較大，質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品往往不一定中標。本文中提出相關(guān)問題的和對策也屬有限，還有待于業(yè)界人士對此不斷加以研究和完善，以達到既能實現(xiàn)程序公正，也能實現(xiàn)客觀公正的合理結(jié)果，使得招標投標機制的優(yōu)勢得到更大的展示和發(fā)揮。（作者: 梁 勇單位：安徽省滁州市招標局）
來源：《招標采購管理》
