2014年2月1日開始實施的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財政部令2013年第74號，簡稱74號令）為采購人和采購代理機構(gòu)進(jìn)行單一來源采購提供了具體的操作指南。在單一來源采購中，采購專業(yè)人員扮演著非常重要的角色，決定了采購工作的質(zhì)量、成本以及效率。因此專業(yè)人員的選擇成為影響采購工作效果的重要因素。目前，不少采購人和采購代理機構(gòu)在進(jìn)行單一來源采購時，仍然習(xí)慣參照招標(biāo)及競爭性談判的程序，從政府采購評審專家?guī)靸?nèi)隨機抽取相關(guān)專業(yè)的專家作為采購專業(yè)人員。這種做法是否有必要？如果有必要，抽取專家作為采購專業(yè)人員應(yīng)該在單一來源采購的哪個階段進(jìn)行？在74號令實施一周年之際，筆者擬對以上問題發(fā)表一點個人見解，供大家批評、指正。
一、74號令對單一來源采購專業(yè)人員的有關(guān)要求
74號令第三十八條規(guī)定：“屬于政府采購法第三十一條第一項情形，且達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額的貨物、服務(wù)項目，擬采用單一來源采購方式的，采購人、采購代理機構(gòu)在按照本辦法第四條報財政部門批準(zhǔn)之前，應(yīng)當(dāng)在省級以上財政部門指定媒體上公示，并將公示情況一并報財政部門”，并且在本條第（五）款中要求公示內(nèi)容應(yīng)包括“專業(yè)人員對相關(guān)供應(yīng)商因?qū)＠?、專有技術(shù)等原因具有唯一性的具體論證意見，以及專業(yè)人員的姓名、工作單位和職稱。”74號令第四十一條規(guī)定：“采用單一來源采購方式采購的，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)經(jīng)驗的專業(yè)人員與供應(yīng)商商定合理的成交價格并保證采購項目質(zhì)量?！?/p>
74號令中僅在以上兩條出現(xiàn)了“專業(yè)人員”四個字三次，因此74號令中“專業(yè)人員”是單一來源采購方式所使用的一個專用名詞。
二、抽取專家作為單一來源采購專業(yè)人員不是74號令的法定要求
從74號令對單一來源采購專業(yè)人員的有關(guān)要求中可以發(fā)現(xiàn)，74號令并沒有要求在單一來源采購過程中必須抽取評審專家作為采購專業(yè)人員。特別是與74號令第七條對競爭性談判及詢價采購方式的有關(guān)要求進(jìn)行對比，就可以發(fā)現(xiàn)，不對抽取專家作為采購專業(yè)人員作硬性規(guī)定正是單一來源采購與競爭新談判及詢價采購方式的顯著區(qū)別之一。
74號令不要求必須抽取專家作為單一來源采購專業(yè)人員的原因有以下幾點：
1．非招標(biāo)采購方式中評審專家與招標(biāo)評審專家的作用不同
2014年6月，在財政部國庫司相關(guān)負(fù)責(zé)人就74號令操作執(zhí)行有關(guān)問題答記者問中曾提出：對非招標(biāo)采購方式的成交規(guī)則，《政府采購法》規(guī)定得很明確，就是在符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等的前提下最低價成交，沒有任何自由裁量權(quán)。如果說在公開招標(biāo)里，專家像“法官”，由他來評判、打分，那么在非招標(biāo)采購方式里，專家更像“人民陪審員”，沒有任何自由裁量權(quán)和決定權(quán)。74號令的制度設(shè)計實現(xiàn)了專家由“法官”向“人民陪審員”身份的轉(zhuǎn)變，并將專家的作用由評審過程前移到采購需求的確定環(huán)節(jié)，要求專家發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢協(xié)助采購人明確和制定采購需求。
由此可見，在非招標(biāo)采購方式中，專家的作用主要是充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，在明確需求的前提下保證采購質(zhì)量和效果。在這種制度設(shè)計下，專家是否需要從財政部門的專家?guī)炖锍槿≈档盟伎?，但條件可以適當(dāng)放寬。因此，單一來源采購專業(yè)人員并不一定非要采用從專家?guī)熘谐槿〉姆绞将@得。
2．抽取專家不一定能夠勝任單一來源采購專業(yè)人員的工作
采購人擬對某一項目采用單一來源采購時，往往已對該項目所使用的專利、專有技術(shù)做了初步的調(diào)研。由于專利及專有技術(shù)的獨占性和壟斷性，往往造成可選擇的專家較為有限。如果全部采用從評審專家?guī)斐槿＜易鳛閱我粊碓床少弻I(yè)人員，由于抽取具有隨機性，被計算機系統(tǒng)盲選的專家并不一定均為對該專利及專有技術(shù)十分了解的資深專家，這將導(dǎo)致論證小組的專業(yè)性大打折扣。相反，由已經(jīng)對項目采用單一來源采購的必要性做過初步論證的采購人自行聘請專家，組成的論證小組的專業(yè)性往往能夠得到保證。
3．從項目管理的角度來說，抽取專家有可能造成采購成本的增加
單一來源采購的競爭處于賣方市場，采購人往往處于弱勢地位。從項目管理的角度看，在單一來源采購項目的質(zhì)量、成本及時間三要素中，成本是博弈空間最小的，因此采購人不應(yīng)在討價還價中耗費太多精力，而應(yīng)該在質(zhì)量、時間上爭取更多利益，比如在不突破預(yù)算的前提下，盡可能提升產(chǎn)品質(zhì)量并盡早使項目投入使用，以實現(xiàn)三要素的相對平衡。如果隨機抽取專家參與采購談判，采購人僅僅依靠專家的專業(yè)優(yōu)勢往往難以獲得更多的議價空間，反而會發(fā)生專家聘用等相關(guān)費用，事實上造成了采購成本的增加。
綜上所述，74號令沒有對單一來源采購必須抽取專家作為采購專業(yè)人員的要求。也因此，為了突出單一來源采購方式與競爭性談判及詢價中專家角色的不同，74號令對參與單一來源采購工作的專家使用了“專業(yè)人員”而不是“評審專家”的稱呼。
三、單一來源采購論證階段抽取專家作為采購專業(yè)人員仍然有其必要性
盡管74號令沒有提出具體要求，但筆者認(rèn)為抽取專家參與單一來源采購工作仍有一定的必要性。在74號令中，專業(yè)人員主要在單一來源采購的兩個階段參與工作：一是74號令第三十八條規(guī)定的“論證階段”，二是74號令第四十一條規(guī)定的“談判階段”。以上兩個階段中，在論證階段抽取部分專家進(jìn)入論證小組尤其有必要。
單一來源采購方式競爭性顯著弱于其他幾種采購方式。單一來源采購中的供應(yīng)商獲取最大利益的第一步就是利用采購雙方的信息不對稱，盡可能確保單一來源的采購方式成立，使自己不需要和其他供應(yīng)商競爭。
因此，作為采購人來講，應(yīng)盡量不采用單一來源方式采購。在74號令第三十八條規(guī)定的“論證階段”中，采購專業(yè)人員不應(yīng)該為該項目采用單一來源方式采購找理由，而應(yīng)該盡可能找到可以不采用該方式的證據(jù)，即應(yīng)做“有罪推定”。如果經(jīng)論證推翻了采購人采用單一來源方式進(jìn)行采購的意向，迫使供應(yīng)商不得不與其他對手競爭，實際上是論證工作取得的最優(yōu)結(jié)果。
但是，當(dāng)采購專業(yè)人員全部由招標(biāo)人選擇并控制時，專家往往會做出傾向于采用單一來源方式的論證意見。在極端情況下，甚至可能出現(xiàn)采購人剔除對采用單一來源方式采購有異議的論證意見，另換專家重新論證，直到獲得全部贊成的意見再公示并上報財政部門的情況。盡管按照74號令的要求，單一來源采購論證意見必須公示，接受公眾監(jiān)督，但由于監(jiān)督主體不明確，監(jiān)督的效果并不明顯。
鑒于此，在“論證階段”應(yīng)該適當(dāng)抽取部分專家進(jìn)入論證組，且應(yīng)充分保證抽取專家能夠獨立發(fā)表意見及提出異議的渠道暢通。抽取專家的主要任務(wù)是盡可能多找出不采用單一來源的理由，即使這些理由可能存在專業(yè)性上的欠缺，或者不足以推翻采用單一來源方式采購的結(jié)論，但經(jīng)過與采購人自行選聘的專家深入交換意見以及進(jìn)行充分的質(zhì)證，可以盡可能地使采用單一來源方式采購的充分必要性得到保證，并且使采購人采購貨物或服務(wù)的內(nèi)容、規(guī)模及預(yù)算更加趨于合理。另外，由于抽取專家扮演了“半路殺出的程咬金”的角色，增加了項目采用單一來源方式采購的不確定性，也將使供應(yīng)商不得不考慮主動擠壓價格水分，同時消減搭售給采購人的非必要功能產(chǎn)品，這在一定程度上避免了供應(yīng)商利用技術(shù)壟斷漫天要價，進(jìn)而起到節(jié)約財政資金的作用。抽取專家的意見在遞交采購人的同時，應(yīng)獨立上交財政監(jiān)督部門，以保證提出的異議不被采購人干擾和屏蔽。
在單一來源采購進(jìn)行到談判階段時，不宜采取抽取專家的方法獲得采購專業(yè)人員。按照74號令第四十一條規(guī)定，該階段采購專業(yè)人員的主要作用在于與供應(yīng)商商定合理的成交價格并保證采購項目質(zhì)量。這需要采購專業(yè)人員具有基本的采購知識、豐富的合同談判技巧以及較強的合同管理能力，專業(yè)技術(shù)專家在這一階段工作起到的作用比較有限，而選擇合格的招標(biāo)師承擔(dān)這一工作顯然更合適。如果采購人聘請了采購代理機構(gòu)，由招標(biāo)師作為采購專業(yè)人員，不但能保證采購合同簽署的質(zhì)量，幫助采購人規(guī)避合同執(zhí)行過程中存在的風(fēng)險，還可以省去聘用專家的費用，進(jìn)一步降低采購成本。
綜上所述，筆者認(rèn)為74號令存在對單一來源采購管理辦法進(jìn)行完善的空間，財政部門可以對采購專業(yè)人員的選擇方法做更進(jìn)一步的細(xì)化。據(jù)筆者觀察，目前已有部分省市在74號令出臺后對單一來源采購方式制定了實施細(xì)則。比如湖北省財政廳頒布的《政府采購單一來源采購方式管理辦法》第七條明確提出的“專家組應(yīng)當(dāng)由三人及以上的單數(shù)組成，專家成員應(yīng)當(dāng)從政府采購專家?guī)熘谐槿。少徣瞬坏脜⑴c項目論證。專家成員名單、論證時間、論證地點在專家論證意見公布之前應(yīng)當(dāng)保密”就不失為一種有益的嘗試，但那種一刀切的以抽取專家作為采購專業(yè)人員的做法仍然值得商榷。（作者: 仇瑞雪 單位：北京北咨工程咨詢有限公司）
來源：《招標(biāo)采購管理》
