世界銀行針對77個(gè)國家與地區(qū)采購系統(tǒng)進(jìn)行評價(jià)分析后發(fā)布的《公共采購基準(zhǔn)研究2016》有哪些“亮點(diǎn)”
那些藏于采購生命周期中的細(xì)節(jié)（上）
世界銀行近期發(fā)布的《公共采購基準(zhǔn)研究2016》，是針對77個(gè)地區(qū)與國家采購系統(tǒng)進(jìn)行的評價(jià)分析，著重于從私人部門視角對公共采購整體生命周期進(jìn)行研究。對于任何國家采購系統(tǒng)來說，無論是貨物與工程的交付，亦或是服務(wù)的執(zhí)行，其采購均始于需求的發(fā)現(xiàn)并終結(jié)于合同的履行，當(dāng)然，另有一些投標(biāo)人還會(huì)進(jìn)入質(zhì)疑投訴期。世行在這份報(bào)告中，對各經(jīng)濟(jì)體采購流程中競標(biāo)準(zhǔn)備、投標(biāo)、評標(biāo)、合同授予及履約這四個(gè)環(huán)節(jié)與投訴報(bào)告機(jī)制中細(xì)節(jié)的表現(xiàn)進(jìn)行了調(diào)查統(tǒng)計(jì)。在他們的結(jié)論中，不僅可以獲知各經(jīng)濟(jì)體采購系統(tǒng)間的差異，這些數(shù)據(jù)似乎能形成一種趨勢，引導(dǎo)我們發(fā)現(xiàn)公共采購體系未來發(fā)展的方向。
競標(biāo)準(zhǔn)備階段
在厄瓜多爾首都基多，新當(dāng)選的市長致力于解決公立學(xué)校中的諸多問題，其中就包括為每家公立學(xué)校提供新的課桌、黑板與粉筆。于是，基多的采購機(jī)構(gòu)決定發(fā)布招標(biāo)公告，通過公開招標(biāo)或競爭性談判的方式進(jìn)行采購。
與此同時(shí)，基多的一家專為學(xué)校定制課桌椅及教學(xué)用具的企業(yè)對此十分感興趣，盡管他們與一家私立學(xué)校的談判正在進(jìn)行之中，這筆訂單足夠維持企業(yè)兩個(gè)月的生產(chǎn)，但他們?nèi)圆幌脲e(cuò)過與政府的這筆大單，在如此情況下，這家企業(yè)該如何對各種業(yè)務(wù)進(jìn)行優(yōu)先安排？基多政府會(huì)提前發(fā)布采購需求或采購計(jì)劃嗎？其發(fā)布的采購公告中又會(huì)包含哪些內(nèi)容？
在采購的第一階段，即競標(biāo)準(zhǔn)備階段，采購實(shí)體會(huì)對采購需求進(jìn)行評估，包括針對供應(yīng)商所能提供的產(chǎn)品進(jìn)行市場調(diào)查，設(shè)置評標(biāo)中的技術(shù)參數(shù)等，從而為接下來的幾個(gè)環(huán)節(jié)打好基礎(chǔ)。
在評估采購需求時(shí)，采購實(shí)體通常需要與私營部門進(jìn)行溝通，這些早期的交流有助于招標(biāo)文件中技術(shù)參數(shù)的形成。采購實(shí)體在完成市場調(diào)查后，就可以選擇合適的采購方式并進(jìn)一步明確評標(biāo)階段的技術(shù)參數(shù)，或在招標(biāo)文件撰寫前，邀請私營部門對采購人需要哪類貨物或服務(wù)、數(shù)量及技術(shù)參數(shù)進(jìn)行評估，確保潛在供應(yīng)商能積極參與競爭。為確保所有潛在供應(yīng)商都擁有平等的機(jī)會(huì)，采購實(shí)體可對市場調(diào)查中的細(xì)節(jié)予以公開，這將在很大程度上促進(jìn)采購過程的透明與廉潔。與此同時(shí)，招標(biāo)文件中的其他基準(zhǔn)信息也會(huì)在這一階段加以明確，采購實(shí)體會(huì)通過多種途徑發(fā)布招標(biāo)公告。
據(jù)世行的調(diào)查，阿根廷或巴西的公司可在初步磋商階段，針對采購項(xiàng)目中的技術(shù)參數(shù)等內(nèi)容發(fā)表自己的意見。尤其是在阿根廷，當(dāng)采購合同金額巨大或采購項(xiàng)目復(fù)雜程度較高時(shí)，政府會(huì)提前10天在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布磋商請求，允許任何人遞交意見書。在巴西，對于那些金額巨大的采購項(xiàng)目，政府必須在招標(biāo)文件公布前15天組織公共磋商會(huì)議。阿爾及利亞、加拿大、智利、波蘭等國則需在市場調(diào)查階段，將采購實(shí)體與私營部門進(jìn)行的咨詢內(nèi)容進(jìn)行公布。在波蘭，采購實(shí)體需要在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布磋商公告并將磋商信息公布于招標(biāo)文件中。
為提升采購?fù)该鞫?，并幫助投?biāo)人對未來發(fā)生的標(biāo)的感興趣，同時(shí)令其有更多時(shí)間進(jìn)行投標(biāo)準(zhǔn)備，采購實(shí)體有義務(wù)提前公布采購計(jì)劃。更重要的是，擴(kuò)大招標(biāo)公告發(fā)布范圍能吸引到更多潛在供應(yīng)商參與競爭，在世界銀行與經(jīng)合組織（OECD）所倡導(dǎo)的采購體系評估方法（MAPS）中，特別針對公開招標(biāo)采購公告發(fā)布設(shè)置了評估指標(biāo)，“至少將采購公告發(fā)布在一家國家報(bào)紙上或官方網(wǎng)站上，而這一發(fā)布平臺(tái)必須專門用于采購信息發(fā)布且能令供應(yīng)商方便獲知采購信息?！?在對77個(gè)國家和地區(qū)發(fā)布公告渠道的調(diào)查顯示，其中有92%的經(jīng)濟(jì)體通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布，53%通過國家或地方報(bào)紙發(fā)布，48%通過官方官方公報(bào)或刊物發(fā)布，29%僅在政府處所公布，3%通過電視或廣播發(fā)布。
在所有被調(diào)查的經(jīng)濟(jì)體中，至少會(huì)通過一個(gè)媒介發(fā)布采購公告，但僅有38個(gè)國家或地區(qū)會(huì)發(fā)布采購計(jì)劃。在少數(shù)國家或地區(qū)，網(wǎng)絡(luò)發(fā)布公告的渠道正在建設(shè)之中，如在莫桑比克與塞拉利昂，供應(yīng)商可以點(diǎn)擊鏈接進(jìn)入招標(biāo)公告，但卻無法在相關(guān)網(wǎng)頁上獲得任何標(biāo)的細(xì)節(jié)。
根據(jù)MAPS中對各國采購系統(tǒng)采購公告內(nèi)容的評估要求，招標(biāo)公告必須涵蓋充足的信息，這些信息將有助于潛在供應(yīng)商更好地判斷其是否對標(biāo)的感興趣。然而，各國是否存在相關(guān)法律或規(guī)則，對公告中發(fā)布的基本內(nèi)容進(jìn)行明確？在布隆迪，政府甚至在法律中明確了招標(biāo)公告與招標(biāo)文件中的內(nèi)容清單，無論是招標(biāo)公告或是招標(biāo)文件，都需要將技術(shù)參數(shù)及采購預(yù)算加以公布，以便招標(biāo)人判斷其是否符合標(biāo)準(zhǔn)；與之相對應(yīng)的則是毛里求斯，該國完全未在法律框架中對招標(biāo)公告與招標(biāo)文件中涉及的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。
投標(biāo)階段
如果你住在莫斯科，那便很有可能被困在一個(gè)電梯之中。莫斯科電梯多得驚人，其數(shù)量甚至是紐約的兩倍，而這其中的許多電梯都超出了使用壽命。莫斯科政府甚至為此組建了一隊(duì)訓(xùn)練有素的電梯救生員，他們?nèi)找岳^夜的待命搶救被困于電梯中的人們。最近，莫斯科政府決定對舊電梯加以整修并對此發(fā)布了招標(biāo)公告，決定通過公開招標(biāo)或競爭性程序完成項(xiàng)目的采購。
對于那些經(jīng)驗(yàn)豐富的電梯供應(yīng)商來說，這筆涉及大量電梯整修的大業(yè)務(wù)一定極具誘惑力。然而，這些潛在供應(yīng)商該如何在得知標(biāo)的訊息后進(jìn)入投標(biāo)環(huán)節(jié)？他們需要通過電子化方式遞交標(biāo)書嗎？投標(biāo)階段會(huì)持續(xù)多長時(shí)間？他們需要遞交投標(biāo)保證金嗎？
在第二階段，即投標(biāo)階段，采購實(shí)體通常會(huì)發(fā)布招標(biāo)信息，以便潛在供應(yīng)商在第一時(shí)間獲知公告信息并提交投標(biāo)文件。對于小公司來說，在發(fā)布招標(biāo)公告與遞交標(biāo)書這兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)間，有許多值得注意的事項(xiàng)。比如公司需要決定是否參與競標(biāo)，如果決議通過，則需要對競標(biāo)進(jìn)行充分準(zhǔn)備，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)遞交標(biāo)書等等。而對詳細(xì)的立法規(guī)定則會(huì)大為減輕投標(biāo)人的壓力。比如，立法明確采購實(shí)體有責(zé)任回答投標(biāo)人對于技術(shù)參數(shù)的問題，以便其更好獲知項(xiàng)目信息；確保所有投標(biāo)人都能公平獲知相關(guān)信息等等。此外，對招標(biāo)文件是否免費(fèi)或以何種價(jià)格收費(fèi)，這些問題都有可能阻礙投標(biāo)人參與競爭。
如今，使用電子化方式進(jìn)行公共采購被各國認(rèn)作是顯著提升采購效率的利器，電子化方式不僅能增加投標(biāo)人競爭機(jī)會(huì)，降低交易成本，也更加高效安全。2014年新修訂的《歐盟公共采購指令》中明確，歐盟將在2018年底“在采購中完全實(shí)現(xiàn)電子化溝通，這意味著電子化手段將運(yùn)用于采購程序中的各個(gè)階段”。
電子化招投標(biāo)的運(yùn)用十分有限，除了少數(shù)一些國家將電子化投標(biāo)寫進(jìn)了法律，如智利和韓國等。在土耳其，電子化招投標(biāo)僅能被用于框架協(xié)議下的藥物采購；在摩洛哥，采購實(shí)體有權(quán)決定是否通過電子化平臺(tái)收取投標(biāo)文件，但這并非是強(qiáng)制性舉措；在波蘭，電子化投標(biāo)更是偶然事件。在被調(diào)查的國家與地區(qū)中，有31個(gè)經(jīng)濟(jì)體可通過采購平臺(tái)或網(wǎng)站遞交標(biāo)書，16個(gè)經(jīng)濟(jì)體的投標(biāo)人可通過郵件的方式遞交標(biāo)書，這其中有11個(gè)經(jīng)濟(jì)體投標(biāo)人可任選其中的一種遞交標(biāo)書方式。
在遞交標(biāo)書前，給予投標(biāo)人充分的準(zhǔn)備時(shí)間將有助于采購的公平，尤其對中小企業(yè)來說，他們需要委托咨詢公司、準(zhǔn)備計(jì)劃、出產(chǎn)樣品甚至需要處理其他耗費(fèi)時(shí)間的事項(xiàng)，如果投標(biāo)準(zhǔn)備期過短，很容易讓許多小公司喪失參與競爭的機(jī)會(huì)，當(dāng)然，從效率的角度考量，投標(biāo)準(zhǔn)備期也不能過長。這無不給政策制定者在公平與效率間的抉擇帶來煩惱。
新修訂的《歐盟公共采購指令》中強(qiáng)調(diào)，過長的等標(biāo)期并不意味著最優(yōu)選擇。事實(shí)上，新指令將之前門檻價(jià)以上項(xiàng)目的等標(biāo)期從52天縮短至35天。根據(jù)世行的調(diào)查顯示，僅阿爾及利亞、巴林、哥倫比亞及約旦的法律中未對等標(biāo)期的最低時(shí)限加以明確，在牙買加，投標(biāo)人至少有90天的時(shí)間準(zhǔn)備標(biāo)書，然而在泰國，投標(biāo)人遞交標(biāo)書的準(zhǔn)備期僅有7天。
對于采購實(shí)體來說，投標(biāo)保證金有助于確保投標(biāo)嚴(yán)肅性，以及投標(biāo)人不會(huì)中途爽約。但對投標(biāo)保證金數(shù)額的確定卻并非易事，國際上也沒有通行的標(biāo)準(zhǔn)。保證金數(shù)額既要大到讓投標(biāo)人不會(huì)輕率地對待標(biāo)的，又不能讓一些資源匱乏的公司因投標(biāo)保證金增加了投標(biāo)成本，對競標(biāo)望而卻步。總而言之，投標(biāo)保證金數(shù)額不應(yīng)成為供應(yīng)商參與競爭的羈絆，采購實(shí)體需要對此加以權(quán)衡并確定出合適的數(shù)額。
事實(shí)上，各國均可在法律規(guī)則中基于項(xiàng)目規(guī)模規(guī)定投標(biāo)保證金的最高限額，當(dāng)然，這一最高限額可以根據(jù)不同標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)的不同進(jìn)行調(diào)整，采購實(shí)體擁有調(diào)整保證金數(shù)額的自由裁量權(quán)。世行在對66個(gè)經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行調(diào)查后顯示，僅有少數(shù)國家對投標(biāo)保證金的最低限額進(jìn)行規(guī)定，如約旦、尼泊爾及土耳其，對于其他經(jīng)濟(jì)體，采購合同數(shù)額或投標(biāo)建議書通常會(huì)在確定保證金數(shù)額時(shí)用作參考，巴林的供應(yīng)商需要遞交最多不超過標(biāo)的1%的金額作為保證金，而在美國，對于那些超過15萬美金的合同，投標(biāo)保證金為合同估價(jià)的100%。投標(biāo)保證金數(shù)額在各國的巨大波動(dòng)，無不會(huì)影響公司在投標(biāo)時(shí)的決策。（朱穎 編譯）
來源：中國政府采購報(bào)
