世界銀行針對(duì)77個(gè)國(guó)家與地區(qū)采購系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)價(jià)分析后發(fā)布的《公共采購基準(zhǔn)研究2016》有哪些“亮點(diǎn)”
那些藏于采購生命周期中的細(xì)節(jié)（下）
無論哪個(gè)經(jīng)濟(jì)體在撰寫采購改革計(jì)劃時(shí)，都會(huì)將建立完善的投訴機(jī)制擺在重要位置。在過去的幾十年前，對(duì)于許多國(guó)家來說，解決供應(yīng)商與政府間的紛爭(zhēng)常常需要大費(fèi)周章，究其原因，也許是因?yàn)檫@些國(guó)家能夠接受投訴的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也許是司法機(jī)構(gòu)的不作為或是立法系統(tǒng)并未涉及相關(guān)投訴機(jī)制的建立。在那時(shí)，供應(yīng)商很難通過法院來解決與政府間的糾紛，這大大打擊了他們與政府做生意的積極性。
過去這些年，我們可以看到政府采購改革在全世界的密集發(fā)生。1995年，波蘭在進(jìn)行公共采購改革時(shí)便引入了投訴機(jī)制，隨后不斷擴(kuò)大監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)量。2011年，肯尼亞也在公共采購改革中創(chuàng)建了投訴審查與上訴委員會(huì)，并很快將其余的管理審查委員會(huì)加以合并，以便全面地解決政府采購中的投訴事宜。而這一切的發(fā)生，不斷為供應(yīng)商對(duì)采購程序與采購人的監(jiān)督提供可能，同時(shí)也讓采購系統(tǒng)變得更加透明。
能夠讓企業(yè)對(duì)公共采購系統(tǒng)更加信任，同時(shí)鼓勵(lì)他們積極參與公共合同的競(jìng)爭(zhēng)，意味著政府能購買到價(jià)格更具競(jìng)爭(zhēng)力的貨物與服務(wù)，同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)大大削減供應(yīng)商串標(biāo)的可能性。當(dāng)然，糾紛的解決最好能夠及時(shí)有效，事實(shí)上，若質(zhì)疑投訴期過于冗長(zhǎng)，無疑會(huì)增加政府與供應(yīng)商雙方的成本。若在權(quán)責(zé)不清晰且復(fù)雜的程序下進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的審查，會(huì)在無形中阻止大量潛在供應(yīng)商，特別是中小企業(yè)參加政府采購。
在一些國(guó)家，質(zhì)疑投訴審查機(jī)制是獨(dú)立于采購程序之外的，而無論出于何種目標(biāo)建立的爭(zhēng)端解決機(jī)制難免會(huì)產(chǎn)生內(nèi)部沖突。比如，決策者若想讓這一機(jī)制管理完善且施行過程合規(guī)恰當(dāng)，就無法避免成本的增加并容易延長(zhǎng)最終公布結(jié)果的時(shí)間；而對(duì)于那些過分追求效率的政府，就不得不壓縮爭(zhēng)議解決時(shí)限。世界銀行在其發(fā)布的《公共采購基準(zhǔn)研究2016》中，針對(duì)77個(gè)經(jīng)濟(jì)體投訴與報(bào)告機(jī)制中的三個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了調(diào)查研究：包括投訴與報(bào)告機(jī)制的實(shí)用性，第一層與第二層審查程序。
投訴與報(bào)告機(jī)制的實(shí)用性
在約旦首都阿曼繁華的市中心找到一部還能勉強(qiáng)使用的公共電話并不容易，當(dāng)然，安曼政府也注意到了這個(gè)問題，他們計(jì)劃采購一批移動(dòng)電話充電裝置并對(duì)此發(fā)布了中標(biāo)信息。當(dāng)?shù)匾患覍ｉT提供移動(dòng)充電裝置的供應(yīng)商得知這一消息后便立刻準(zhǔn)備競(jìng)標(biāo)，但這家企業(yè)的法律顧問偶然發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)中的一名成員Kamal先生居然是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手公司主要股東的姐夫，這不得不讓他們懷疑，如果Kamal先生參與項(xiàng)目的評(píng)審環(huán)節(jié)，也許會(huì)影響到標(biāo)的公平性。但當(dāng)他們想對(duì)此發(fā)起投訴質(zhì)疑時(shí)，卻不免心生疑問：他們可以在哪里找到政府采購爭(zhēng)端解決機(jī)制的相關(guān)信息？這些信息可以免費(fèi)且方便的獲得嗎？法律會(huì)讓Kamal先生對(duì)相關(guān)利益進(jìn)行解釋并回避評(píng)審環(huán)節(jié)嗎？
為增加透明度，供應(yīng)商有必要提前知曉他們所要提供的證據(jù)及投訴的門道。事實(shí)上，政府部門若將投訴質(zhì)疑環(huán)節(jié)中供應(yīng)商需要提交的文件與相關(guān)流程信息公布在網(wǎng)站上，會(huì)大幅減少雙方的交易成本。對(duì)于一個(gè)國(guó)家來說，真正健全的投訴與報(bào)告機(jī)制會(huì)為投訴方提供多種爭(zhēng)端解決渠道，當(dāng)投訴方認(rèn)為案件不適合又采購實(shí)體處理時(shí)，也可申請(qǐng)由其他獨(dú)立審查機(jī)構(gòu)處理。在世行的調(diào)查中，僅有少數(shù)經(jīng)濟(jì)體僅提供一種監(jiān)管渠道，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)體的投訴方都會(huì)有多種選擇：比如在波蘭，企業(yè)可以向國(guó)家上訴法庭進(jìn)行申訴；在愛爾蘭，投訴方可向最高法院申訴。盡管有多種申訴渠道選擇，一些投訴方還是會(huì)首先選擇向采購實(shí)體發(fā)出質(zhì)疑。在烏克蘭，投訴方通常會(huì)向投訴審查/反壟斷委員會(huì)提請(qǐng)申訴，但企業(yè)也許只是向采購實(shí)體申訴；美國(guó)有三個(gè)處理此類質(zhì)疑投訴的渠道，包括采購機(jī)構(gòu)可直接處理投訴案件、聯(lián)邦政府責(zé)任辦公室（大多數(shù)投訴方的選擇） 以及聯(lián)邦申訴法院。
為保證采購過程的完整性，上述案例中的Kamal先生的確不該參與到評(píng)審環(huán)節(jié)。事實(shí)上，所有采購官員都應(yīng)主動(dòng)回避與自身利益相關(guān)的采購項(xiàng)目，確保采購程序的公正性，以及采購實(shí)體的獨(dú)立地位。然而，如果這家企業(yè)身在阿塞拜疆、剛果民主共和國(guó)、印度尼西亞、新加坡或是坦桑尼亞，則很難通過法律手段保護(hù)自身利益，這些國(guó)家的法律框架中并未阻止類似Kamal先生這類與采購項(xiàng)目有著利益交織的官員參與到評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)。
投訴與報(bào)告機(jī)制中另一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)在于要有效保護(hù)相關(guān)人員的身份安全，避免其遭到不懷好意的報(bào)復(fù)。無論是在智利、馬來西亞、蒙古、尼日利亞或是秘魯，監(jiān)管機(jī)構(gòu)都會(huì)對(duì)舉報(bào)人身份加以保護(hù)，大多數(shù)國(guó)家也會(huì)對(duì)參與案件調(diào)查與報(bào)告的官員身份進(jìn)行保護(hù)，但包括埃及、黎巴嫩、菲律賓、泰國(guó)等在內(nèi)的11個(gè)國(guó)家則未對(duì)舉報(bào)人與調(diào)查方身份信息采取任何保護(hù)措施。
第一層審查程序
在保加利亞首都索菲亞，市政府決定對(duì)公交車隊(duì)進(jìn)行更新替換，出于環(huán)保與成本的考慮，他們決定重新購置一批柴油與電動(dòng)這兩類公交。一家能夠生產(chǎn)這兩種公交車的企業(yè)對(duì)這個(gè)標(biāo)的十分感興趣，但他們發(fā)現(xiàn)，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手公司最近雇傭了幾位咨詢師，而這些人此前參與過這個(gè)項(xiàng)目的需求評(píng)估環(huán)節(jié)，因此這家企業(yè)認(rèn)為這其中存在著某些利益相關(guān)性，并決定向監(jiān)管部門發(fā)起投訴。然而，他們?cè)撊绾芜M(jìn)入質(zhì)疑投訴程序？這個(gè)項(xiàng)目的采購程序會(huì)因此暫停嗎？這家企業(yè)需要等待多久才能收到投訴結(jié)果？
通常情況下，在投訴方發(fā)起申訴的第一層審查機(jī)構(gòu)為締約機(jī)構(gòu)、行政管理機(jī)構(gòu)或法院。在世行的調(diào)查中，大多數(shù)國(guó)家都會(huì)賦予采購機(jī)構(gòu)首先審查投訴并在可能的情況下妥善解決的權(quán)利，雖然這種形式更方便且成本低，卻難免會(huì)失去獨(dú)立性與公正性。因此，投訴方在選擇審查機(jī)構(gòu)時(shí)需要仔細(xì)考慮由誰來負(fù)責(zé)處理投訴案件，以及他們的投訴是否會(huì)觸發(fā)采購程序暫停，而采購機(jī)構(gòu)會(huì)采取哪些補(bǔ)救措施等。
在受理投訴時(shí)，締約機(jī)構(gòu)可能會(huì)選擇暫停采購以便對(duì)投訴進(jìn)行審核并提出解決之道，但問題的關(guān)鍵在于程序要暫停多久？這個(gè)時(shí)限若太短則不能很好的回應(yīng)質(zhì)疑，太長(zhǎng)則會(huì)影響項(xiàng)目的最終達(dá)成。一些經(jīng)濟(jì)體會(huì)根據(jù)投訴的復(fù)雜程度，調(diào)整采購暫停期的時(shí)限長(zhǎng)短，比如，比起采購實(shí)體，法院需要更長(zhǎng)的時(shí)間才能對(duì)投訴人進(jìn)行答復(fù)。
在博茲瓦納、厄瓜多爾、匈牙利、蒙古、塞爾維亞、多哥與匈牙利的企業(yè)，無論誰提交質(zhì)疑投訴，采購程序都會(huì)立刻中止，但是，在肯尼亞、吉爾吉斯斯坦、秘魯、坦桑尼亞及贊比亞，只有參與競(jìng)標(biāo)的供應(yīng)商才有權(quán)發(fā)起質(zhì)疑投訴并中止程序。
通常來說，各國(guó)立法框架中會(huì)對(duì)締約機(jī)構(gòu)投訴處理決定的時(shí)限進(jìn)行說明，可是這與實(shí)際的執(zhí)行情況還是存在一定偏差。各經(jīng)濟(jì)體對(duì)這一時(shí)限的規(guī)定也各有不同，但包括澳大利亞、中國(guó)香港、愛爾蘭、約旦在內(nèi)的12個(gè)國(guó)家和地區(qū)并未對(duì)此進(jìn)行說明。盡管澳大利亞、荷蘭、新西蘭、瑞典和英國(guó)都未在立法框架中，對(duì)政府機(jī)構(gòu)作出投訴處理決定的時(shí)限加以明確，但這些國(guó)家的投訴方一般都會(huì)在30日內(nèi)，或最多不超過90日內(nèi)收到答復(fù)，其他未對(duì)這一時(shí)限進(jìn)行規(guī)定的經(jīng)濟(jì)體，投訴方或許會(huì)要等待數(shù)月才能收到處理結(jié)果，比如智利和墨西哥。
第二層審查程序
喀麥隆首都雅溫得時(shí)不時(shí)的停電給當(dāng)?shù)蒯t(yī)院帶來了巨大困擾，雖然醫(yī)院里有能夠緊急發(fā)電的設(shè)備，但通常只能運(yùn)轉(zhuǎn)幾個(gè)小時(shí)。為了應(yīng)對(duì)電力危機(jī)，雅溫得政府決定購置一批太陽能設(shè)備。這筆采購合同最終授予了一家知名的太陽能設(shè)備制造企業(yè)，但競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手卻認(rèn)為這家企業(yè)雖以低價(jià)中標(biāo)，但提供的產(chǎn)品質(zhì)量差強(qiáng)人意，而雅溫得政府也會(huì)在不久的將來，再一次淘汰這批質(zhì)量不佳的太陽能電板。
投訴方很快收到了來自采購實(shí)體的回應(yīng)，他們解釋已對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了履約驗(yàn)收，授予的合同將繼續(xù)保留。投訴方對(duì)結(jié)果不甚滿意，他們計(jì)劃重新找尋申訴渠道，但問題在于，新的投訴渠道與之前會(huì)有何不同？他們需要聘請(qǐng)律師并為此增加額外成本嗎？這一切的努力真的值得嗎？
當(dāng)投訴方對(duì)第一層審查機(jī)構(gòu)的處理結(jié)果不滿意時(shí)，尤其當(dāng)?shù)谝粚訉彶榻Y(jié)果是出自采購實(shí)體的調(diào)查時(shí)，投訴方有權(quán)找到另一個(gè)獨(dú)立申訴平臺(tái)或是法院重新申訴，這個(gè)獨(dú)立平臺(tái)需要有專業(yè)人員能公平解決質(zhì)疑爭(zhēng)端。當(dāng)然，這也會(huì)增加政府成本，即便法院能確保審查的獨(dú)立性與判決的最終執(zhí)行，卻也無法避免這樣的過程會(huì)消耗投訴人大量的時(shí)間與金錢。但無論怎樣，第二層審查程序都有其存在的必要性。
從效率與透明度的角度考慮，企業(yè)有必要知道第二層審查程序及審查機(jī)構(gòu)作出處理決定所需花費(fèi)的時(shí)間。盡管采購系統(tǒng)大多未對(duì)此特別規(guī)定，但若這一程序進(jìn)行數(shù)月也無結(jié)果，則意味著該國(guó)的投訴機(jī)制不完善，或?qū)⒅苯訉?dǎo)致企業(yè)出于成本的考量而不愿進(jìn)入申訴環(huán)節(jié)。 對(duì)于中小企業(yè)，質(zhì)疑投訴程序所消耗的成本當(dāng)然越少越好。世行的調(diào)查顯示，51%的經(jīng)濟(jì)體并未過于加重第二層審查程序的負(fù)擔(dān)，其成本或是固定的，或因合同價(jià)值或申訴平臺(tái)與程序的不同而會(huì)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
在澳大利亞、巴西、智利、法國(guó)、墨西哥、荷蘭、瑞典、韓國(guó)與美國(guó)，投訴方除了律師費(fèi)外，無需在第一層審查中承擔(dān)其他任何費(fèi)用；而與此相對(duì)應(yīng)的是，在意大利，企業(yè)向Consiglio di Stato申訴的成本約2000-6000歐元，最終的價(jià)格取決于合同總價(jià)值。事實(shí)上，企業(yè)最終會(huì)發(fā)現(xiàn)，他們最常使用的投訴渠道是網(wǎng)絡(luò)，他們會(huì)通過采購機(jī)構(gòu)和相關(guān)法院的網(wǎng)站與其保持聯(lián)絡(luò)并獲知最后的結(jié)果。在巴西、洪都拉斯和秘魯，投訴方也許會(huì)通過官方公報(bào)獲知監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決議；在玻利維亞，盡管該國(guó)立法框架中并未對(duì)投訴渠道加以明確，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)通過新聞、廣播及法院的公告板發(fā)布投訴決議；但在撒哈拉以南國(guó)家，投訴企業(yè)無法從任何渠道得知最終判決。（朱穎編譯）
來源：中國(guó)政府采購報(bào)
