第二十三條[變更采購方式]
采購人采購公開招標數(shù)額標準以上的貨物或者服務(wù)，符合政府采購法第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條規(guī)定情形或者需要執(zhí)行政府采購政策等特殊情況的，經(jīng)設(shè)區(qū)的市級以上人民政府財政部門批準，可以依法采用公開招標以外的采購方式。
[釋義] 本條是關(guān)于達到公開招標數(shù)額標準以上的貨物或者服務(wù)項目依法采用公開招標以外采購方式的規(guī)定。
可以依法采用公開招標以外采購方式的情形
《政府采購法》第二十七條規(guī)定，因特殊情況需要采用公開招標以處的采購方式的，應(yīng)當在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準。第二十九條至第三十二條分別規(guī)定了邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價四種采購方式的適用情形?！墩少彿ā凡⑽匆?guī)定公開招標采購方式的具體適用情形。從立法目的之一“節(jié)資防腐”考慮，在第二十六條原則性規(guī)定，公開招標應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。應(yīng)該說，公開招標無論從透明度上還是程序上確實是最具競爭力和規(guī)范的采購方式，但同時也存在周期長、效率低、成本高、程序單一、不夠靈活等特點。2013年，我國政府采購規(guī)模中采用公開招標方式采購的占83.3%，遠遠高于其他國家。公開招標成為名副其實的絕對主導(dǎo)方式，但其上述缺點帶來的局限性也越來越明顯。
從國際慣例看，公共招標僅適用于采購需求能夠詳細描述的項目采購這一情形，且公開招標也不是唯一的主導(dǎo)方式，如《政府采購協(xié)定》要求采購實體應(yīng)當以透明和公正的方式進行采購，包括公開招標、選擇性招標和限制性招標，其中還可以引入談判和電子反拍；《聯(lián)合國貿(mào)易法委員會公共采購示范法》規(guī)定，除按照該法規(guī)定適用其他采購方式的外，應(yīng)當采用公開招標方式，采用其他方式的需要在記錄中說明理由和情形。從西方等發(fā)達國家的實踐來看，采購方式的應(yīng)用靈活多樣，其選擇采購方式的主要標準是兩個：一是項目需求特點，即按需求是否可在采購前詳細描述來區(qū)分；二是效率要求，即以效率要求來判斷是否給予所有潛在的供應(yīng)商平等參與權(quán)。如美國聯(lián)邦采購以完全公開競爭為原則，公開招標、競爭性談判等多種采購方式均符合完全公開競爭的要求，同時還對大量小額采購項目采用簡化程序，實踐中采用公開招標方式的只有8%左右。在歐盟、英國與丹麥則多采用類似于邀請招標的限制性程序。德國公共采購多偏好談判程序。如2011年德國公開招標占比約43.7%，而英國僅為19%。因此，隨著我國政府采購實踐經(jīng)驗的日益成熟和與國際規(guī)則的逐步趨同，以及政府采購范圍的不斷擴大，特別是政府向社會力量購買公共服務(wù)工作的推進，政府采購標的的日趨復(fù)雜多樣，需要根據(jù)采購項目的具體情況和需求特點，靈活運用各種采購方式實現(xiàn)采購目的。如某些技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊、需要供應(yīng)商提供設(shè)計方案、解決方案的采購項目或者某些公共服務(wù)采購項目就不適合采用公開招標方式。可見，未來公開招標的主導(dǎo)地位將會逐步弱化。
從十年來政府采購監(jiān)管實踐看，一方面，各級人民政府及采購監(jiān)督管理部門過于強調(diào)公開招標在政府采購中的實現(xiàn)公開、公平和公正的作用，忽略了采購效率對提高政府行政效能的影響和實現(xiàn)“物有所值”的價值目標。突出表現(xiàn)有，一是確定的公開招標數(shù)額標準過低，有些地方確定的公開招標數(shù)額標準只有10萬元，部分縣（市）公開招標數(shù)額標準僅為幾萬元。而公開招標的法定“等標期”就需20天，導(dǎo)致采購效率低下，成本與效率不匹配。二是有些采購項目預(yù)算雖然達到公開招標數(shù)額標準，但因為采購需求無法在事前詳細描述等自身特性不適合采用公開招標方式采購的，也一律要求采用公開招標方式進行采購，雖然提高了透明度，但是采購結(jié)果卻無法實現(xiàn)“物有所值”的價值目標，不少公開招標反而出現(xiàn)被操控現(xiàn)象。這種既犧牲效率又未真正實現(xiàn)規(guī)范效果的做法，與政府行政體制改革的效能要求嚴重不適應(yīng)。下一步，各級財政部門要轉(zhuǎn)變以采購預(yù)算金額大小確定采購方式的傳統(tǒng)管理觀念，圍繞實現(xiàn)“物有所值”的價值目標，根據(jù)項目采購需求的實際情況，按照《政府采購法》《條例》以及國務(wù)院財政部門有關(guān)規(guī)定明確的各種采購方式的適用情形，批準變更采購方式。
除了上述《政府采購法》規(guī)定的變更采購方式的情形外，《條例》為更好地發(fā)揮政府采購的政策功能，增設(shè)了“需要執(zhí)行政府采購政策等特殊情況的”情形。主要考慮：一是政府采購政策是國家實施宏觀調(diào)控的重要手段，根據(jù)項目采購需求的特點靈活運用不同的采購方式，實現(xiàn)支持中小企業(yè)發(fā)展、促進科技創(chuàng)新等政府目標是國際社會普遍做法。二是對于采購前無法詳細描述采購需求的項目，如黨中央、國務(wù)院正在大力推行的政府購買公共服務(wù)、政府和社會資本合作（PPP）項目工作，其采購需求在采購前無法詳細描述，從采購技術(shù)上看本身就無法通過招標方式開展采購，如強行采用招標方式采購則無法保證采購目標的落實，影響國家推進事業(yè)單位改革、化解政府存量債務(wù)防范財政金融風(fēng)險等目標的實現(xiàn)。又如科技創(chuàng)新項目，在科技成果轉(zhuǎn)化階段就需要政府通過非招標方式進行定向扶持等。
變更采購方式應(yīng)注意的事項
?。ㄒ唬┻_到公開招標數(shù)額標準以上，符合以上變更采購方式情形的，采購人可以申請變更采購方式
以上情形是變更采購方式的必備條件，但不是說符合以上情形的，都應(yīng)申請變更采購方式，具體情況還需結(jié)合采購項目自身的需求特點來決定。
?。ǘ┥暾堊兏少彿绞綉?yīng)提供的材料
《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）第五條規(guī)定，申請采用非招標采購方式采購的，采購人應(yīng)當向財政部門提交以下材料并對材料的真實性負責(zé)：采購人名稱、采購項目名稱、項目概況等項目基本情況說明；項目預(yù)算金額、預(yù)算批復(fù)文件或者資金來源證明；擬申請采用的采購方式和理由。同時，74號令還在競爭性談判、單一來源、詢價采購方式的具體規(guī)定中細化了每一種采購方式的申請材料。此外，申請采用競爭性磋商采購方式應(yīng)提供的材料，財政部《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫[2014]215號）中亦有明確規(guī)定。這兩個辦法起草時已與《條例》做了銜接，實踐中直接適用即可。
來源：中國政府采購報
