以恰當(dāng)?shù)某杀举徺I到政府為履行社會公共職能所需要的貨物和服務(wù)，這是政府采購的首要任務(wù)和核心要義。而如何才能確保政府采購這一職能目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)？這是需要我們深入研究的課題。
深入推進(jìn)政府采購制度改革，需要從政府采購需求管理這一源頭入手。因此筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)的需求管理，應(yīng)重點(diǎn)從三個(gè)方面突破。
合理的需求說明是基礎(chǔ)
采購人需做好需求制定前期調(diào)研、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和動態(tài)管理工作，以準(zhǔn)確表達(dá)采購標(biāo)的、種類及其功能要義。
采購需求通常是由采購人提出的，而在采購實(shí)踐中，有不少采購人在確定采購需求時(shí)，往往是在以往項(xiàng)目需求參數(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行更改修正，未針對具體項(xiàng)目展開深入調(diào)研論證，僅簡單地采取“拿來主義”；還有的采購人邀請合作過或比較熟悉的供應(yīng)商協(xié)助其完成需求的制定，甚至直接由供應(yīng)商代勞確定需求。在這種情況下，很容易出現(xiàn)采購需求不準(zhǔn)確、不完整，甚至帶有傾向性，不僅增加了供應(yīng)商質(zhì)疑投訴的幾率，也會給項(xiàng)目后期的履約驗(yàn)收埋下隱患。因此采購項(xiàng)目開始前，采購人需要做好需求制定的前期調(diào)研、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)和動態(tài)管理工作，以準(zhǔn)確表達(dá)需要采購的標(biāo)的、種類及其功能要義。
一是前期調(diào)研。采購需求的調(diào)研工作包括兩部分：一是對部門內(nèi)部需求的調(diào)研，二是對市場的調(diào)研。一方面，項(xiàng)目采購前應(yīng)該由上而下全面了解部門內(nèi)部需求，采購產(chǎn)品并非配置標(biāo)準(zhǔn)越高越好，也不是花完財(cái)政撥款才算到位，只有結(jié)合部門職能及業(yè)務(wù)特點(diǎn)提出需求，才能使需求切合實(shí)際工作情況，進(jìn)而充分發(fā)揮政府采購的功能和產(chǎn)品效用。另一方面，了解購買標(biāo)的的市場情況及行業(yè)發(fā)展，這樣做既可以結(jié)合市場價(jià)格和行情變化提高采購需求的針對性、適用性和可操作性，提高性價(jià)比，也可以對政府優(yōu)先購買國貨、支持中小企業(yè)、扶持自主創(chuàng)新企業(yè)的政府采購有更深刻的認(rèn)知和把握。對此，曾有業(yè)內(nèi)人士指出，合理設(shè)定采購需求，要向市場要標(biāo)準(zhǔn)，如此才能保證政府采購工作的質(zhì)量和效果。
二是細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。需求的合理性與標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化密不可分，這需要從需求標(biāo)準(zhǔn)及政府采購預(yù)算兩方面共同推進(jìn)。為規(guī)范政府采購活動，我國設(shè)立了標(biāo)準(zhǔn)和制度，但因尚處于起步階段，一些制度和規(guī)定難免較為籠統(tǒng)，不夠細(xì)化，如規(guī)定政府采購價(jià)格不能高于市場平均價(jià)，但并未詳細(xì)界定市場平均價(jià)究竟是參照零售、批發(fā)、出廠平均價(jià)中的哪一種。這就需要細(xì)化采購需求的配置標(biāo)準(zhǔn)，制定詳盡的分類和全面的指標(biāo)控制，以豐富和擴(kuò)大采購單位的選擇內(nèi)容和選擇范圍，從源頭上保障需求的精準(zhǔn)性和可實(shí)現(xiàn)性。同時(shí)，細(xì)化的采購預(yù)算對于采購需求的準(zhǔn)備表達(dá)也是十分重要的。財(cái)政部《2015年政府采購工作要點(diǎn)》提出，要著力規(guī)范和細(xì)化政府采購預(yù)算編制，強(qiáng)化政府采購預(yù)算約束。由于采購人編制政府采購預(yù)算后，需要按法定程序上報(bào)審批，再根據(jù)批復(fù)的政府預(yù)算編制本單位的政府采購計(jì)劃。因此，細(xì)化及完善政府采購計(jì)劃編制、執(zhí)行和信息統(tǒng)計(jì)工作，可以為采購需求的科學(xué)化、精細(xì)化管理創(chuàng)造條件。在預(yù)算編制的過程中，也可以通過信息技術(shù)等手段，實(shí)現(xiàn)政府采購項(xiàng)目信息與財(cái)政管理信息的共享及對接，發(fā)揮預(yù)算對采購需求的關(guān)聯(lián)作用和監(jiān)控作用。
三是動態(tài)管理。當(dāng)下，產(chǎn)品和技術(shù)都不斷推陳出新，社會經(jīng)濟(jì)、公共需求和國家政策也都在不斷發(fā)展和持續(xù)變化。相應(yīng)地，政府采購的采購需求也絕非一成不變，因此應(yīng)對其施行動態(tài)管理，盡可能地考量技術(shù)、市場、社會的進(jìn)步所帶來的相應(yīng)變化。對此，既可對歷年采購產(chǎn)品設(shè)備或服務(wù)的最佳周期進(jìn)行動態(tài)分析和比對，也可以廣泛收集市場變化信息，研究產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格走勢，進(jìn)行采購需求及成本的動態(tài)核算。
全面的需求論證是保障
前期通過明確責(zé)任主體、必要功能分析、拓寬論證渠道來落實(shí)需求論證，有助于實(shí)現(xiàn)“物有所值”的采購目標(biāo)，有助于政府采購資金的使用效益得到最大化。
《四川省政府采購項(xiàng)目需求論證和履約驗(yàn)收管理辦法》明確規(guī)定，需求論證是指政府采購預(yù)算批復(fù)后，政府采購活動實(shí)施前，為實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)，對采購項(xiàng)目的采購需求進(jìn)行論證的行為。決策失誤所造成的浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)，前期通過明確責(zé)任主體、必要功能分析、拓寬論證渠道來落實(shí)需求論證，有助于實(shí)現(xiàn)“物有所值”的采購目標(biāo)，有助于政府采購資金的使用效益得到最大化。
一是明確責(zé)任主體。財(cái)政部國庫司副司長王紹雙在2015年中央國家機(jī)關(guān)政府集中采購司處級干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)班上要求，采購人要落實(shí)好政府采購需求制定的主體責(zé)任。安徽省蚌埠市也在《政府采購需求編制指導(dǎo)意見》中對采購人的責(zé)任主體地位作了具體闡釋，指出采購人是政府采購需求編制的主體，主要負(fù)責(zé)需求的提出、調(diào)研、論證、編制、評價(jià)等事宜，并對政府采購需求的合理性、合規(guī)性承擔(dān)責(zé)任；集中采購機(jī)構(gòu)則根據(jù)采購人的委托參與政府采購需求的編制工作。
由此可見，需求論證作為需求管理的重要環(huán)節(jié)，其責(zé)任主體的重?fù)?dān)更多地落在了采購人的肩上。
二是必要功能分析。在強(qiáng)化需求編制主體責(zé)任意識的同時(shí)，還要對采購需求進(jìn)行必要功能分析，這也是政府采購從被動性“程序管理”轉(zhuǎn)為積極主動“需求管理”的一個(gè)重要表現(xiàn)。采購需求體現(xiàn)了采購人方面對標(biāo)的物功能屬性的要求，而功能又包括基本功能、拓展功能、多余功能及奢侈功能等。
要想以盡可能低的成本滿足采購人的使用需求，實(shí)現(xiàn)必要的功能，就要剔除采購需求中“過?！?、“過奢”的不必要功能指標(biāo)，而這就需要對功能的需求進(jìn)行細(xì)化，并形成完整的分析說明方案，保證在滿足采購單位使用需求的同時(shí)，維護(hù)國家和社會公共利益，以達(dá)到優(yōu)化采購需求的目的。
三是拓寬論證渠道。在功能分析的基礎(chǔ)上，多渠道對需求進(jìn)行論證也是不可或缺的。首要渠道是建立采購需求專家論證機(jī)制，實(shí)現(xiàn)專家身份由“法官”向“人民陪審員”的轉(zhuǎn)變，將專家的作用由評標(biāo)過程前移至采購需求的確定環(huán)節(jié)，可以說這是把好政府采購的“第一關(guān)”。
公共服務(wù)類的采購項(xiàng)目，可通過聽證會、民意調(diào)查的方式在全社會范圍內(nèi)征集意見，讓利益相關(guān)方通過公開有效的渠道助力采購需求論證。也可以將論證事項(xiàng)及結(jié)論以網(wǎng)上發(fā)布的形式進(jìn)行預(yù)公示，或邀請供應(yīng)商代表與專家一同商議和論證項(xiàng)目的需求，以有針對性地聽取供應(yīng)商的意見，因?yàn)橐恍撛诠?yīng)商在說服力、項(xiàng)目熟悉情況及行業(yè)前瞻性方面具有一定優(yōu)勢，往往掌握了有效實(shí)現(xiàn)需求的方法和路徑，對于需求的論證和完善可以起到積極的推動作用。
另外，參考和對比分析其他部門單位的采購需求項(xiàng)目方案，同樣有利于論證采購需求的科學(xué)性、貼切性和可行性。
高效的需求整合是關(guān)鍵
從長遠(yuǎn)來看，需求的整合，要更多地依靠采購需求的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，這要求在預(yù)算管理、平臺建設(shè)、需求表達(dá)、信息統(tǒng)計(jì)等環(huán)節(jié)都注重細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，并達(dá)到統(tǒng)一。
需求的整合，要通過電子平臺、部門協(xié)作和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)這三方面來實(shí)現(xiàn)。
目前，我國的政府采購存在業(yè)務(wù)需求不規(guī)范、信息資源難共享、重復(fù)建設(shè)等問題?！墩少彿▽?shí)施條例》第十條“國家要實(shí)行統(tǒng)一的政府采購電子交易平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，恰恰反映了我國亟待建立全國互聯(lián)互通的政府采購管理交易系統(tǒng)。通過互聯(lián)網(wǎng)的信息集散與交互功能，可以實(shí)現(xiàn)專家遠(yuǎn)程參與需求論證，能夠更加優(yōu)化與篩選某些簡易項(xiàng)目或同類項(xiàng)目的需求，避免重復(fù)采購，價(jià)格和效率優(yōu)勢明顯。
未來的需求整合，要在加強(qiáng)部門分工與合作的過程中，明確任務(wù)與職責(zé)的劃分，無論是采購部門內(nèi)部的協(xié)作，還是采購人與采購代理機(jī)構(gòu)的協(xié)作，都要加強(qiáng)任務(wù)定位和業(yè)務(wù)銜接，防止相互之間出現(xiàn)越位、錯(cuò)位以及缺位等不作為現(xiàn)象，或者是地方保護(hù)等情況的發(fā)生。
從長遠(yuǎn)來說，需求的整合，要更多地依靠采購需求的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，這要求在預(yù)算管理、平臺建設(shè)、需求表達(dá)、信息統(tǒng)計(jì)等環(huán)節(jié)都注重細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，并達(dá)到統(tǒng)一。因?yàn)槿绻麤]有標(biāo)準(zhǔn)化作保證，需求整合的效率潛能就很難被激發(fā)，甚至?xí)萑牖靵y無序之中。
未來借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、各方合作及需求標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，能歸并整合一定區(qū)域范圍內(nèi)的政府采購需求，并通過需求的整合，促成真正意義上的規(guī)模化、集約化采購，提升政府采購市場的吸引力，增強(qiáng)競爭力，更好地發(fā)揮其調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)的政策性功能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙豐收。（作者：陳晨）
來源：政府采購信息報(bào)/網(wǎng)
