政府購買公共服務(wù)作為公共服務(wù)市場(chǎng)化最重要的制度安排之一，已在世界許多國家被確立為重要的公共服務(wù)供給機(jī)制。我國政府向社會(huì)組織購買服務(wù)起步時(shí)間較晚，相關(guān)的探索與研究還處于起步階段，但政府對(duì)購買服務(wù)工作十分重視，各地政府在實(shí)踐探索中不斷加大購買服務(wù)的力度，拓展購買服務(wù)的范圍，取得了較大突破和積極進(jìn)展，隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速地發(fā)展，社會(huì)組織形式、社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的變化，人民群眾對(duì)基本公共服務(wù)的需求越來越強(qiáng)烈。在此種情況下，政府更應(yīng)積極探索，努力創(chuàng)新公共服務(wù)供給的新形式，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，更好地履行其公共服務(wù)的職能。當(dāng)前，政府購買服務(wù)作為政府提供公共服務(wù)的一種新理念，正被我國各級(jí)地方政府日益廣泛地實(shí)踐于社會(huì)公共服務(wù)的多個(gè)領(lǐng)域。近年來，政府購買服務(wù)不僅涉及到養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)、就業(yè)服務(wù)以及其他專業(yè)服務(wù)等眾多方面，并且呈現(xiàn)地域化、規(guī)?；⒍鄻踊陌l(fā)展趨勢(shì)，逐漸成為政府提高公共服務(wù)水平的重要途徑。
一、處于成長(zhǎng)階段的政府購買公共服務(wù)
由于政府購買公共服務(wù)涉及面廣，目前也缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)，所以各地政府只能進(jìn)行漸進(jìn)式的試點(diǎn)探索。雖然近年來政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)工作取得了較大進(jìn)展，在實(shí)踐中積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)，但總體看來仍處于起步和粗放式擴(kuò)張階段，仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)，政府購買公共服務(wù)的諸多問題亟待進(jìn)一步深入研究。
1.政府購買服務(wù)認(rèn)識(shí)不夠深入。在我國，政府購買服務(wù)是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，雖然多見于各類政策性文件中，但社會(huì)認(rèn)知度并不高。同時(shí)，不少地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的政府直接提供服務(wù)的傳統(tǒng)思維，形成了推行政府購買服務(wù)的阻力。
2.實(shí)際操作制度規(guī)定不盡完善?，F(xiàn)行政府采購品目中服務(wù)類項(xiàng)目范圍過窄、政府購買服務(wù)與財(cái)政預(yù)算管理的銜接等問題，影響著政府購買服務(wù)工作的推進(jìn)?！墩少彿ā穼?duì)政府購買服務(wù)無限制性規(guī)定，政府購買服務(wù)可在《政府采購法》制度框架下進(jìn)行。但與貨物采購相比，服務(wù)作為一種特殊商品，大多具有無形、成本不確定、周期長(zhǎng)、專業(yè)性較強(qiáng)等特點(diǎn)，特別是公共服務(wù)項(xiàng)目，不僅要考慮服務(wù)項(xiàng)目本身的管理和操作特點(diǎn)，還要涉及社會(huì)評(píng)價(jià)、社會(huì)效益，復(fù)雜程度較高，需要專門配套政策制度及時(shí)跟進(jìn)，才能保證政府購買服務(wù)工作順利進(jìn)行。目前，中央和地方大多為原則性、指導(dǎo)性意見，缺乏針對(duì)性和操作性，具體實(shí)施的制度規(guī)定亟待補(bǔ)充和完善。
3.購買服務(wù)的領(lǐng)域有待進(jìn)一步拓寬。目前政府部門在購買服務(wù)方面做得較多的是將部分職能轉(zhuǎn)移給相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)，向行業(yè)協(xié)會(huì)支付一部分經(jīng)費(fèi)；其次是向社工組織購買社區(qū)服務(wù)；而在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、扶貧濟(jì)困、環(huán)境保護(hù)等公益活動(dòng)領(lǐng)域的購買服務(wù)尚不多見。受益對(duì)象以工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民為主，而農(nóng)民工、流動(dòng)人員、下崗工人等弱勢(shì)群體受益較少。
4.社會(huì)組織承接服務(wù)能力還不夠強(qiáng)。一是專業(yè)化水平較低。目前，大多數(shù)社會(huì)組織發(fā)展還處于初始階段，有些社會(huì)組織成員是下崗、失業(yè)和困難人員，缺乏現(xiàn)代服務(wù)理念和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，也缺少學(xué)習(xí)培訓(xùn)渠道和機(jī)會(huì)。二是社會(huì)資源籌集能力較弱。政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的一個(gè)重要因素是希望發(fā)揮社會(huì)組織的作用，將行政資源和社會(huì)資源結(jié)合起來，獲得更多的公共服務(wù)效益，但事實(shí)上大多數(shù)社會(huì)組織綜合運(yùn)用社會(huì)資源的能力還比較弱。三是社會(huì)公信力不高。少數(shù)社會(huì)組織把主要精力集中在盈利方面，甚至一些社會(huì)組織出現(xiàn)了欺詐或腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致民眾對(duì)社會(huì)組織的信任度普遍不高。
5.不同類型的社會(huì)組織發(fā)展不平衡。社會(huì)組織近年來發(fā)展迅速，但內(nèi)部管理還缺乏經(jīng)驗(yàn)。部分行業(yè)協(xié)會(huì)脫離政府部門領(lǐng)導(dǎo)不久，行政化傾向較重；某些承接政府職能的社會(huì)組織是由原來的事業(yè)單位轉(zhuǎn)型而來，由于改革不徹底，仍然保留了半官方組織的色彩。這一類組織與原來的主管部門關(guān)系密切，而一些純民間的組織則較少得到政府的扶持，生存困難，在承接政府購買服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)中往往處于劣勢(shì)。
6.政府購買服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制還不夠完善。政府作為出資者，向社會(huì)組織購買公共服務(wù)后責(zé)任依然存在，既要對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)管，也要對(duì)完成的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。由于公共服務(wù)項(xiàng)目具有非量化性、績(jī)效滯后等特點(diǎn)，雖然購買服務(wù)合同內(nèi)容涵蓋了一些主要的、基本的方面，如合同雙方責(zé)權(quán)的規(guī)定，但往往表述得不夠明確，缺少具體的量化指標(biāo)，因此，對(duì)所購買的服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行價(jià)格估算非常復(fù)雜與困難，且在對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)中也很難做到科學(xué)、合理和準(zhǔn)確。
二、轉(zhuǎn)變理念、健全法制和完善機(jī)關(guān)是有效推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的關(guān)鍵
目前，政府購買公共服務(wù)中的諸如此類的問題，不僅影響了政府服務(wù)職能的充分發(fā)揮，而且還影響了黨和政府的形象。因此，加快推進(jìn)政府購買公共服務(wù)，已成為刻不容緩、迫在眉睫的一項(xiàng)任務(wù)。針對(duì)目前政府購買公共服務(wù)中存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)做好以下幾個(gè)方面工作：
1.提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變理念，為推進(jìn)公共服務(wù)購買提供思想基礎(chǔ)。首先，確立治理理念，實(shí)現(xiàn)“傳統(tǒng)管理思維”向“現(xiàn)代治理邏輯”轉(zhuǎn)變。政府要在治理的大框架下考量公共服務(wù)供給，才能有廣闊的視野和多樣性的選擇。治理區(qū)別于單一向度的、自上而下的政府權(quán)威管理，是各種不同層面的權(quán)力中心通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式實(shí)施對(duì)公共事物的管理，是上下互動(dòng)的過程。在新型公共服務(wù)的體系中，要理順政府與社會(huì)的職能關(guān)系，將社會(huì)組織置于重要的合作伙伴位置，發(fā)揮政府和社會(huì)組織各自的功能優(yōu)勢(shì)，相互彌補(bǔ)不足，謀求公共服務(wù)的多中心治理之道，形成多元供給的局面。其次，確立契約理念，實(shí)現(xiàn)“柔性控制”向“剛性約束”轉(zhuǎn)變。政府和社會(huì)組織在購買服務(wù)過程中是平等的契約合作關(guān)系，政府確定服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，并承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任，社會(huì)組織在合作關(guān)系中享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。契約方式能有效規(guī)范公共合同主體雙方的責(zé)任關(guān)系，盡可能減少隨意性，增強(qiáng)剛性約束。最后，確立責(zé)任理念，實(shí)現(xiàn)“結(jié)果管理”向“過程管理”轉(zhuǎn)變，購買服務(wù)并不意味著責(zé)任的轉(zhuǎn)移，提供服務(wù)的責(zé)任仍然屬于公共部門。對(duì)于政府來說，不僅僅是通過簽訂合同把服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移，更重要的是對(duì)合同實(shí)施過程的管理。政府作為出資者，其資金來源于納稅人，要站在公共利益的角度行事，明晰服務(wù)項(xiàng)目的要求、期限以及效果，并且對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)控，防止低效率和欺詐行為。
2.健全政府購買服務(wù)法律法規(guī)。政府購買服務(wù)不僅需要有持續(xù)的經(jīng)濟(jì)和政治支持，更需要健全的法律體系作保障，才能使政府購買服務(wù)落到實(shí)處。相對(duì)完善的法律法規(guī)體系，明確了各方應(yīng)履行的責(zé)任，保障了參與各方的合法權(quán)利，為政府購買服務(wù)的順利開展?fàn)I造良好的法制環(huán)境。實(shí)際工作中，要進(jìn)一步完善我國政府購買服務(wù)的具體購買程序、工作流程、資金管理、項(xiàng)目實(shí)施、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等制度規(guī)章。同時(shí)，要明確購買主體和承接主體職責(zé)，一方面，政府要做好有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃的研究制訂工作，履行好制度設(shè)計(jì)職責(zé)，購買監(jiān)管職責(zé)和績(jī)效評(píng)價(jià)職責(zé)；另一方面，政府購買服務(wù)的承接主體，要加強(qiáng)自身建設(shè)，健全內(nèi)部規(guī)章制度，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)人員素質(zhì)，切實(shí)增強(qiáng)承接服務(wù)項(xiàng)目的能力。
3.擴(kuò)大購買公共服務(wù)社會(huì)效應(yīng)。絕大部分種類的公共服務(wù)都可以納入購買的范圍，其中教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利服務(wù)、文化等主要公共服務(wù)領(lǐng)域是購買服務(wù)活躍的領(lǐng)域。目前，已有實(shí)踐基礎(chǔ)的領(lǐng)域主要包括：（1）養(yǎng)老服務(wù)：采用公開招標(biāo)的方式，確定服務(wù)機(jī)構(gòu)的資格，在此基礎(chǔ)上通過床位補(bǔ)貼等方法，購買服務(wù)，進(jìn)行質(zhì)量管理；對(duì)于居家養(yǎng)老，同樣可以通過公開招標(biāo)確定服務(wù)機(jī)構(gòu)或服務(wù)隊(duì)伍的資格，采用購買卷等方式購買人力服務(wù)。（2）殘疾人服務(wù)：與養(yǎng)老服務(wù)類似，殘疾人服務(wù)應(yīng)從原有的福利工廠模式，向政府購買發(fā)展。（3）扶貧服務(wù)：將扶貧資金招標(biāo)購買，是促進(jìn)參與性、當(dāng)?shù)刈越M織生長(zhǎng)、可持續(xù)發(fā)展的可行途徑。（4）教育服務(wù)：就業(yè)培訓(xùn)、特殊教育，以及基本教育本身，都可以引入購買的方式，財(cái)政資金保障，契約化地提提供服務(wù)，改變政府直接舉辦的單一方式。（5）公共衛(wèi)生服務(wù)：通過民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會(huì)組織來提供，財(cái)政資金通過競(jìng)爭(zhēng)或定向招標(biāo)，間接實(shí)現(xiàn)其醫(yī)療衛(wèi)生方面的責(zé)任。當(dāng)然購買公共服務(wù)的領(lǐng)域不局限于上述方面，對(duì)于財(cái)政資金而言，最重要的是建立購買流程，從而在各個(gè)方面推進(jìn)公共服務(wù)購買。
4.建立和完善政府購買服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，促使公共服務(wù)購買程序化、規(guī)范化。深化政府購買服務(wù)的關(guān)鍵是要建立完善的運(yùn)行機(jī)制。首先，建立政社溝通機(jī)制。在實(shí)踐中政府和社會(huì)組織之間需要構(gòu)筑信息溝通平臺(tái)，建立長(zhǎng)效溝通機(jī)制，加強(qiáng)政社互動(dòng)。其次，建立購買服務(wù)保障機(jī)制。政府購買服務(wù)的項(xiàng)目往往具有較強(qiáng)的階段性和不確定性，有必要明確政府購買服務(wù)的范圍，形成長(zhǎng)效的項(xiàng)目供給機(jī)制。同時(shí)，將購買公共服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容如招投標(biāo)的方式、程序和評(píng)估規(guī)則等納入《政府采購法》，為公開招標(biāo)、公平競(jìng)爭(zhēng)提供法律依據(jù)。另外，要建立資金保障機(jī)制，確定政府購買服務(wù)的預(yù)算管理方式和資金安排方法，建立有效的財(cái)政投入監(jiān)管體系，形成完善的財(cái)政投入績(jī)效評(píng)估制度，為政府購買服務(wù)提供資金保障。最后，建立監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。通過第三方的監(jiān)督管理，能保證管理者的獨(dú)立性，按照科學(xué)的方法、程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度作出客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，同時(shí)建立信用評(píng)價(jià)體系，為社會(huì)組織參與招標(biāo)競(jìng)標(biāo)以及退出服務(wù)領(lǐng)域提供依據(jù)和參考。
5.繼續(xù)扶持社會(huì)組織發(fā)展，為公共服務(wù)購買提供有力保障。在當(dāng)前社會(huì)力量薄弱的情況下，政府要承擔(dān)改革中的引導(dǎo)和促進(jìn)職能，加大對(duì)社會(huì)組織的扶持力度。在登記管理方面，目前我國社會(huì)組織實(shí)行由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制設(shè)計(jì)，合法化的門檻過高，大量社會(huì)需要的組織找不到業(yè)務(wù)主管單位而無法登記，制約了社會(huì)組織的發(fā)展。降低準(zhǔn)入條件不僅有利于社會(huì)組織的發(fā)展壯大，為政府外包服務(wù)職能提供承載主體，而且能增強(qiáng)社會(huì)組織的自主性和獨(dú)立性，有利于多元共治社會(huì)治理新格局的構(gòu)建。在政策體系方面，各地政府需要立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，采取不同的措施，重點(diǎn)培育、扶持公益類社會(huì)組織的發(fā)展，不斷完善社會(huì)組織培育政策，解決政策缺失的問題。在社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)方面，要大力開展對(duì)社會(huì)組織專職工作人員的教育培訓(xùn)，管理和引導(dǎo)社會(huì)組織重視和加強(qiáng)人力資源開發(fā)。在社會(huì)組織黨建工作方面，加強(qiáng)和推進(jìn)社會(huì)組織黨建工作是引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織健康發(fā)展的政治保證。社會(huì)組織黨建工作總體上比較薄弱，黨組織覆蓋面不廣，大量黨員游離于組織之外，影響力和滲透力不強(qiáng)，不僅要堅(jiān)持分類指導(dǎo)、注重實(shí)效的原則，不斷擴(kuò)大組織覆蓋面，還需明確其工作定位和要求，使社會(huì)組織黨建工作有章可循，逐步規(guī)范化。
6.強(qiáng)化公共服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估與監(jiān)督。政府購買服務(wù)項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算制，以招投標(biāo)、詢價(jià)、邀標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購等方式購買，并向社會(huì)進(jìn)行公布。對(duì)政府購買服務(wù)項(xiàng)目采取外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層面加強(qiáng)監(jiān)督，項(xiàng)目完成后主要通過對(duì)購買服務(wù)的效率、公共服務(wù)的享用者、公眾的滿意度等方面進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)估，確保政府購買服務(wù)項(xiàng)目取得明顯實(shí)效。
總之，政府向社會(huì)購買公共服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。政府在提供公共服務(wù)中，應(yīng)嘗試不斷地轉(zhuǎn)變自身職能以及運(yùn)用各種創(chuàng)新的方式來適應(yīng)這種由“管理”到“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，政府部門得到“減負(fù)”，社會(huì)組織則獲得更大的發(fā)揮空間，期望能更好地服務(wù)于民。同時(shí)，進(jìn)一步推進(jìn)政府購買公共服務(wù)機(jī)制的創(chuàng)新，盡快形成惠及全民眾的公共服務(wù)體系，積極而穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是我們面臨的重要而緊迫的任務(wù)。要以建立和諧社會(huì)為目標(biāo)，以基本民生問題為切入點(diǎn)，積極推進(jìn)公共服務(wù)體制建設(shè)更上層樓，成為創(chuàng)新社會(huì)管理新亮點(diǎn)。（江蘇省淮安市淮安區(qū)財(cái)政局 趙長(zhǎng)寶）
來源：中國政府采購網(wǎng)
