案情◇◇◇
日前，某污水處理廠PPP項目采用競爭性磋商方式實施采購，磋商成交結(jié)果公布后，因中標(biāo)人報價遠(yuǎn)高于項目采購文件中財務(wù)分析數(shù)據(jù)得出的30年可獲污水處理費(fèi)總額而被其他供應(yīng)商提起了投訴。
投訴人在投訴書中表示，同一份磋商文件，除中標(biāo)人外，其他投標(biāo)人報價均接近，其懷疑中標(biāo)人報價不合理，明顯低于成本價。同時，投訴人指出，該項目價格分采用“高價優(yōu)先法”計算，這一方法需要合理合法的控制依據(jù)，否則會出現(xiàn)惡性競標(biāo)的現(xiàn)象。
當(dāng)?shù)刎斦纸拥酵对V后就投訴事項展開了調(diào)查。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)于報價中的項目運(yùn)營維護(hù)資金，磋商文件提供的“污水處理費(fèi)1.22元/m3（含稅），日常運(yùn)營期間的基準(zhǔn)水量為33600t/日，運(yùn)營期間水費(fèi)調(diào)價由成交雙方磋商確定”這一需求不明確，導(dǎo)致供應(yīng)商在測算時考慮因素范圍有所不同，造成投訴人與中標(biāo)供應(yīng)商報價差異較大的現(xiàn)象發(fā)生。而對此問題，磋商小組并沒有在磋商過程中去解決。因此，財政局認(rèn)為該項目磋商過程并未按照法定程序進(jìn)行，本次政府采購中標(biāo)、成交結(jié)果無效，責(zé)令項目采購人重新開展采購活動。
此外，針對投訴人對“高價優(yōu)先法”提出的投訴，財政局認(rèn)為這一事項屬于對磋商文件的質(zhì)疑，彼時，質(zhì)疑時效已過，屬無效投訴事項不予受理。
分析◇◇◇
該案例有兩個值得探討的問題：第一，對于因磋商文件需求不明確導(dǎo)致的理解偏差，從程序上看，磋商小組應(yīng)如何解決？第二，該項目采用“高價優(yōu)先法”計算價格分，合理嗎？是否會導(dǎo)致惡性競標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生？
需求明確后投標(biāo)人再報價
眾所周知，作為財政部創(chuàng)新性設(shè)立的新的采購方式，競爭性磋商的核心內(nèi)容是“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式，而磋商過程，即是一個需求特征和目標(biāo)不斷完善的過程。
《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱《管理辦法》）第二十條提到，“在磋商過程中，磋商小組可以根據(jù)磋商文件和磋商情況實質(zhì)性變動采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求內(nèi)容以及合同草案條款，但不得變動磋商文件中的其他內(nèi)容?！蓖瑫r《管理辦法》第九條指出，磋商文件應(yīng)包括磋商過程中可能實質(zhì)性變動的內(nèi)容等。依據(jù)這兩條規(guī)定，某政府采購專業(yè)律師表示，一般來說，磋商文件應(yīng)當(dāng)列明哪些內(nèi)容可以磋商，而本案涉及項目的磋商文件并沒有詳細(xì)列明，這一漏洞也許是導(dǎo)致該項目在磋商階段，沒有解決投標(biāo)人有關(guān)報價需求產(chǎn)生理解偏差問題的根源。“然而，就這個污水處理廠PPP項目而言，是可以通過磋商過程，統(tǒng)一認(rèn)識并提煉出一個統(tǒng)一的技術(shù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的”，某業(yè)內(nèi)人士說。
那么，通過磋商明確需求后接下來該怎么辦？上述律師告訴記者，《管理辦法》第二十一條給出了答案：磋商文件能夠詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求的，磋商結(jié)束后，磋商小組應(yīng)當(dāng)要求所有實質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商在規(guī)定時間內(nèi)提交最后報價。而本案中，磋商結(jié)束后，磋商小組并沒有要求所有實質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商在規(guī)定時間內(nèi)提交最后報價，這就意味著該項目磋商過程未按法定程序進(jìn)行，可能影響成交結(jié)果。因此，根據(jù)《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》第十九條“財政部門經(jīng)審查，認(rèn)定采購文件、采購過程影響或者可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的，或者中標(biāo)、成交結(jié)果的產(chǎn)生過程存在違法行為的，按下列情況分別處理：（一）政府采購合同尚未簽訂的，分別根據(jù)不同情況決定全部或者部分采購行為違法，責(zé)令重新開展采購活動……”，財政局作出了責(zé)令采購人重新開展采購活動的處理決定。
為什么會產(chǎn)生理解偏差
報價，顧名思義是賣方通過考慮成本、利潤等因素給出的可行性價格，為什么在本污水處理廠PPP項目中，投標(biāo)人會對此產(chǎn)生理解偏差？這一偏差的具體內(nèi)容和根源是什么？
記者從磋商文件中獲悉，該項目報價點為“項目資本金+運(yùn)營維護(hù)資金”。項目投訴處理決議書稱：由于需求表述不明確，致使供應(yīng)商在測算30年項目運(yùn)營維護(hù)資金時考慮因素范圍有所不同。由此可見，投標(biāo)人的報價差異主要體現(xiàn)在運(yùn)營維護(hù)資金部分。
為什么在運(yùn)營維護(hù)資金的理解上會出現(xiàn)偏差？弄清這一問題之前不妨先了解一下PPP項目的回報機(jī)制。
據(jù)了解，PPP項目回報機(jī)制，即項目收入來源方式主要包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助等。其中政府付費(fèi)是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)；使用者付費(fèi)是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。而該污水處理廠PPP項目的運(yùn)營維護(hù)資金從何而來，可以是政府通過向項目公司購買服務(wù)而支付的，也可以是由最終使用者支付的。
海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司總經(jīng)理彭時明表示，如果由政府付費(fèi)，采用“高價優(yōu)先法”這一拍賣成交原則來評判，無疑會導(dǎo)致政府托底的責(zé)任和經(jīng)營回報的壓力變大，增加政府的債務(wù)風(fēng)險，也可能突破國家對PPP項目財政承受的上限。
上海百通項目管理咨詢有限公司張志軍表示，一方面，該項目磋商文件明確，資金來源是社會資本，項目公司全部由社會資本方出資負(fù)責(zé)組建；另一方面，如果運(yùn)營維護(hù)資金是通過政府購買服務(wù)獲得，報價理應(yīng)在不低于成本價的基礎(chǔ)上越低越好，對于本項目，評分時應(yīng)該采用“價低者得”的標(biāo)準(zhǔn)去評判才對，但該項目的評分標(biāo)準(zhǔn)卻并非如此。因此，可以倒推該項目運(yùn)營維護(hù)資金不是由政府出錢“買”?！爱?dāng)然，磋商文件中這一不明確表述，應(yīng)該在磋商過程中加以明確”，張志軍說。
高價優(yōu)先法：PPP項目不能一概而論
那么，“高價優(yōu)先法”合理嗎？雖然本案中，對于投訴人提到的“高價優(yōu)先”評分標(biāo)準(zhǔn)會出現(xiàn)惡性競標(biāo)現(xiàn)象，財政局以“已過質(zhì)疑時效，屬無效投訴事項”駁回了，但“高價優(yōu)先”四個字難免不引人注意。
記者從該污水處理廠PPP項目磋商文件中看到，項目采用綜合評分法對提交最后報價的投資人的響應(yīng)文件和最后報價進(jìn)行綜合評分。評審標(biāo)準(zhǔn)分為兩部分：技術(shù)評分和價格評分，其中價格評分占比30%。在價格評分部分，磋商文件規(guī)定，價格分采用高價優(yōu)先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最高的投資人的價格為磋商基準(zhǔn)價，其價格分為滿分。而《管理辦法》第二十四條規(guī)定，“綜合評分法中的價格分統(tǒng)一采用低價優(yōu)先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最低的供應(yīng)商的價格為磋商基準(zhǔn)價，其價格分為滿分。”
乍一看，項目磋商文件中的規(guī)定似乎與《管理辦法》存在沖突，對于這一沖突，彭時明表示：“PPP項目不能機(jī)械照搬招投標(biāo)的價格評審套路，因為二者不是一個體系。”張志軍對此觀點表示贊同。張志軍向記者介紹，PPP項目運(yùn)作方式分為BOT、TOT等多種，而價格分應(yīng)采用高價優(yōu)先法還是低價優(yōu)先法，視項目具體內(nèi)容而定。
記者從該項目磋商文件了解到，該污水處理廠PPP項目的性質(zhì)為存量項目。政府出售項目經(jīng)營權(quán)，直接獲取相關(guān)收益。項目收益則全部歸社會資本方所有?！皬倪@一系列信息可以看出，該項目屬于存量資產(chǎn)和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的TOT項目，”張志軍說，“它不同于我們平常接觸的政府采購項目，政府作為出讓方或轉(zhuǎn)讓方，某種程度上，自然希望把存量資產(chǎn)或特許經(jīng)營權(quán)賣得越高越好。所以，采取價高者得的方式是合理的。”
至于“高價優(yōu)先法”到底會不會如投訴人所說，導(dǎo)致惡性競標(biāo)現(xiàn)象發(fā)生，彭時明認(rèn)為的確會，“投標(biāo)人為了得到某個項目，即使最終回報達(dá)不到他所給出的報價，也要拼命往上報，惡意報價現(xiàn)象自然就發(fā)生了，這會給項目后期履約帶來一定風(fēng)險?！倍绾畏婪哆@一風(fēng)險，投訴人稱：需要合理合法的控制。對此，張志軍表示，在社會誠信體系尚待完善的當(dāng)下，可以酌情設(shè)立報價的最高上限，同時應(yīng)加強(qiáng)后期的履約監(jiān)管。
來源：中國政府采購報
