政府采購是社會和市場體系中的一項重要行為，對政府采購活動中違法失信行為的懲戒和處罰，關系到整個社會誠信體系的建設?？梢哉f，政府采購也是社會誠信體系建設的一項重要內容。
根據(jù)《政府采購法》第十三條“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責”的規(guī)定，只要是政府采購活動中出現(xiàn)違法失信行為的，財政部門在監(jiān)督檢查中均應查處。財政部副部長劉昆在2015年全國政府采購工作會議上也指出，“……強化政府采購市場監(jiān)管的要求更加緊迫。更好發(fā)揮政府作用，要求政府在經(jīng)濟活動中，不是要當‘運動員’上場比賽，而是要制定和落實好比賽規(guī)則，當好‘裁判員’，維護好公平公正的市場秩序?！痹?015年全國政府采購工作會議上，財政部國庫司司長劉祝余也說：“監(jiān)督的目的不是為了處罰，但是發(fā)現(xiàn)了問題而不處罰，監(jiān)督也就失去了意義?！笨梢?，主管部門的監(jiān)督檢查對政府采購誠信體系的建設是非常重要的。
然而，目前我國對市場失信主體的懲罰還沒有建立統(tǒng)一的標準和尺度。國務院早在2004年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》就指出，“行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當”。此后，國務院發(fā)布的有關法治政府建設的意見都對規(guī)范行政裁量權提出了明確要求。
時隔十年，再次強調規(guī)范行政裁量權，特別是十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，更是明確提出了“建立健全行政裁量權基準制度”。雖然財政部2013年2月1日起施行的《財政部門行使行政處罰裁量權指導規(guī)范》對財政行政處罰裁量權進行了規(guī)范，但對于政府采購活動中的處罰卻沒有起到應有的指導示范作用。因而，監(jiān)管部門應把握處罰規(guī)范、尺度和標準，營造公平公正和健康的政府采購市場環(huán)境。
在此，筆者列舉了實踐中部分政府采購違法違規(guī)行為處罰標準和尺度不統(tǒng)一的案例，并對規(guī)范監(jiān)管部門行政處罰裁量權和統(tǒng)一處罰標準、營造公平公正的政府采購市場環(huán)境等問題提出了建議。
同類違規(guī)行為 處罰標準不一
筆者查閱了自2013年6月30日至2016年3月8日中國政府采購網(wǎng)發(fā)布的政府采購嚴重違法失信行為公告，各級政府財政部門共計處罰了280個政府采購當事人，涉及采購代理機構、投標人、供應商。由于政府采購嚴重違法失信行為發(fā)生在不同時間、不同地點，且由不同財政部門處理，因而出現(xiàn)了同類違規(guī)行為處理結果不同的現(xiàn)象。其中一些處罰不符合規(guī)定標準、表述不規(guī)范，容易引起歧義，難免給違法失信行為當事人留下了可鉆的空子。筆者在此提供了一些處理標準和尺度不統(tǒng)一的典型案例。
對采購信息發(fā)布不規(guī)范的不同標準處罰案例
?、?016年1月11日，青海省財政廳因陜西正大招標有限公司未依法在指定政府采購信息發(fā)布媒體發(fā)布某政府采購項目的信息，認為其違反了《政府采購法》第11條、《政府采購法實施條例》第8條規(guī)定，依據(jù)《政府采購法》第78條和《政府采購法實施條例》第66條、第68條之規(guī)定，對其處以5000元人民幣的罰款，在1年內禁止其代理政府采購業(yè)務。
?、?015年12月30日，據(jù)財政部政府采購信息公告顯示，江蘇舜天機械進口有限責任公司因未在指定媒體上發(fā)布招標公告和中標公告、招標文件設置供應商注冊資金限制條款、未從財政部門設立的政府采購評審專家?guī)熘谐槿＜遥`反了《政府采購法》第11條、第22條第二款，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第14條、第21條第二款、第48條、第62條第一款，《政府采購信息公告管理辦法》第7條、第8條第四項，以及《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》第3條規(guī)定，決定對江蘇舜天機械進口有限責任公司做出警告的行政處罰。
對提供虛假信息謀取中標的不同標準處罰案例
?、?015年9月8日，廈門市財政局認定廈門中華職業(yè)學校參與政府采購項目招標，在投標文件中提供了虛假的職工社保繳費證明，最終謀取了中標資格。依據(jù)《政府采購法》第77條第一項之規(guī)定，廈門市財政局將其列入不良行為記錄名單，并且一年內禁止參加廈門市的政府采購活動。
?、?015年8月12日，青海省財政廳對青海潤揚醫(yī)療器械有限公司作出處罰，認定其在參與青海省衛(wèi)生計生委縣級醫(yī)院能力建設項目包四采購活動中存在提供虛假材料、謀取中標的情形。依據(jù)《政府采購法》第77條、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第74條之規(guī)定，對其處以中標金額10‰的罰款，并列入不良行為記錄名單，在三年內禁止參加政府采購活動。
準確表述政采活動受限規(guī)定 避免歧義
對政府采購參與者禁止參加政府采購活動的處罰，很多地方都作了地域上的限定，如福建省財政廳于2016年1月28日對福州龍慧力計算機有限公司因串通投標作出“處以有關項目采購金額千分之五的罰款，即人民幣6394.25元，列入不良行為記錄名單，一年內禁止參加福建省省級政府采購活動”的處罰決定；蘇州市相城區(qū)財政局于2015年11月17日對山東金得信商用廚具有限公司提供虛假材料謀取中標的行為作出“處以中標金額2206640元千分之七，即人民幣15446.48元的罰款，列入不良行為記錄名單，在二年內禁止參加相城區(qū)政府采購活動”的處罰決定；寧波市江東區(qū)財政局于2015年8月11日對寧波市鄞州鼎新教育辦公設備有限公司偽造中國環(huán)境標志產(chǎn)品認證證書和CQC中國環(huán)保產(chǎn)品認證證書的行為作出“處以罰款人民幣3795.00元，列入不良行為記錄名單，在一年內禁止其參加寧波市江東區(qū)政府采購活動”的處罰決定。
可見，在不同地方財政部門作出的處罰決定中，對供應商禁止參加政府采購活動的地域限定不一致。筆者認為，對供應商參加政府采購活動作地域上的限定這種表述是不規(guī)范、不正確的，會給違法失信行為當事人留下可鉆空子，即如果行政處罰決定明確禁止參加龍崗區(qū)政府采購活動、福建省省級政府采購活動、深圳市政府采購活動等某個行政區(qū)域內的政府采購活動，是不是在這些行政區(qū)域之外就可以參加了呢？從立法原則、立法本意上來理解，違法失信行為當事人參加政府采購活動的資格被剝奪一定期限，應該是在中國境內所有地方都不能恢復和賦予。根據(jù)國務院《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014-2020年）》“……完善以獎懲制度為重點的社會信用體系（一）構建守信激勵和失信懲戒機制中……運行機制建立多部門、跨地區(qū)信用聯(lián)合獎懲機制。通過信用信息交換共享，實現(xiàn)多部門、跨地區(qū)信用獎懲聯(lián)動，使守信者處處受益、失信者寸步難行”的規(guī)定，不管是哪個地方的財政部門，在對違法失信行為當事人剝奪參加政府采購活動的資格時，應表述為“在一定期限內禁止參加政府采購活動”，而不能表述成“一定期限內禁止參加××地的政府采購活動”。
規(guī)范限制行政裁量權 促進公平公正
筆者認為，由于政府采購監(jiān)督管理行政事務的復雜性和變化性，法律、法規(guī)在設定行政處罰規(guī)定時，難以涵蓋行政管理實際工作的方方面面，因此實際工作中必然要賦予行政機關一定的行政處罰自由裁量權。但由于現(xiàn)行法律、法規(guī)給予的自由裁量空間較大，加之缺乏必要的規(guī)范和制約措施，致使在實施行政處罰自由裁量權時出現(xiàn)了處罰不公、以罰代管，甚至只罰不管的現(xiàn)象。所以，對行政執(zhí)法主體擁有的自由裁量權進行有效的規(guī)范和限制很有必要。
自由裁量權行使要合乎立法宗旨。任何一部行政法律文件的制定，尤其是有關法律責任的規(guī)定，都有一個基本的目的，即讓行政相對人的行為符合法律規(guī)范所設定的基本要求，實現(xiàn)依法行政、依法治國，從而創(chuàng)建和諧法制社會。自由裁量權的行使如果偏離法制的目的，必然導致行政不合理，自由裁量權也就成了個人私利及報復的工具了。
制定政府采購違法行為行政處罰裁量標準。對自由裁量權進行規(guī)范和控制，要從源頭上解決自由裁量權過于“自由”的問題，可在行政法律、法規(guī)規(guī)定的處罰行為、種類和幅度范圍內予以具體化，根據(jù)不同情況給予不同量罰。裁量標準制定的目的在于防止輕錯重罰，重錯輕罰，要規(guī)定在政府采購活動中，違法違規(guī)主體的違法行為達到什么程度、具備什么樣嚴重情節(jié)，應該實施哪一層級、哪一種類的處罰。（作者：衛(wèi)華 鄭建中）
來源：政府采購信息網(wǎng)
