案例回顧■■■
2015年10月10日，某市公安局委托市集采機構以公開招標方式實施電梯采購。該項目涉及一部新建乘客電梯和一部舊乘客電梯的升級改造。為便于統(tǒng)一管理和后期維保服務，采購人要求將新舊電梯進行捆綁采購，不得分包拆項投標。招標公告發(fā)布后，共有10家供應商報名參加。評標當日，7家供應商放棄投標，因參與投標的3家供應商所投產品均為同一品牌，根據招標文件“所投產品為同一品牌的不同供應商視為一個投標人”的規(guī)定，該項目宣布廢標。12月1日，采購人再次將該項目委托集采機構實施公開招標，采購需求無任何變化。最終，該項目因實質性響應招標文件要求的投標人不足3家再次廢標。
經與放棄投標的供應商溝通核實，集采機構發(fā)現，該項目的焦點問題在于要求新舊電梯捆綁打包采購。原來，2014年1月1日起施行的《中華人民共和國特種設備安全法》第二十二條規(guī)定，“電梯的安裝、改造、修理，必須由電梯制造單位或者其委托的依照本法取得相應許可的單位進行”，因此，舊電梯的升級改造只能由原制造廠商承擔。采購人試圖通過舊電梯捆綁新電梯打包采購的方式，來限制其他供應商參與競爭。
案例點評■■■
上述案例反映了政府采購工作中亟需反思的兩個問題：一是采購人應如何編制采購需求；二是集采機構應如何對待采購人提出的采購需求。
關于第一個問題，可從以下方面著手解決。
一是落實主體責任，圍繞采購需求確定采購方式。為了適應政府采購“先明確采購需求、后競爭報價”交易規(guī)則的變革需要，從法律層面進一步厘清權責對等問題，財政部在通過《政府采購非招標采購方式管理辦法》《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》賦予采購人明確或選擇采購需求、推薦供應商、選擇專家等自主權的同時，又通過《政府采購法實施條例》等一系列規(guī)定強調了采購人的法律責任。“制度合力”的方向就是還權責于采購人，使采購人按照政府采購法律法規(guī)規(guī)定和市場交易規(guī)則實施采購，并對其行為負責，突出采購人的主體地位和責任意識。因此，采購人有責任編制明確的采購需求，并圍繞采購需求的特點選擇合理的采購方式。本案中，新電梯的采購可采用公開招標方式，但舊電梯的升級改造，依照《特種設備安全法》相關規(guī)定，需要采用單一來源方式實施采購。
二是堅持合法原則，合理分包打包。政府采購招標過程中，打包采購是一種常見的做法，旨在提升集中采購的價格優(yōu)勢和效率優(yōu)勢。但打包采購需要根據項目特點和產品類別合理分配，既要有利于采購人監(jiān)督、管理、協(xié)調和驗收，又要保證供應商能夠充分競爭，全面組織實施。如根據《特種設備安全法》規(guī)定，本案中，舊電梯的升級改造只能由原制造廠商或其授權的供應商進行，硬將其與新電梯打包采購，勢必會限制其他供應商參與競爭。因此，在確定打包時，除考慮項目內容、技術、服務原因外，還須考慮打包的項目要求是否會限制供應商的競爭。
三是杜絕“拿來主義”，科學編制采購需求。實踐中，不少采購人制定采購需求時習慣采取“拿來主義”的態(tài)度，或由供應商協(xié)助完成，有些供應商甚至直接代勞，容易導致采購需求不準確、不完整或具有傾向性。本案中，采購人將新舊電梯打包采購、限定了某一品牌，恰恰屬于《政府采購法實施條例》第二十條第三款規(guī)定的“采購需求中的技術、服務等要求指向特定供應商、特定產品”情形，即以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。
因此，采購人要落實好政府采購需求制定的主體責任，一是要進行充分的市場調研，全面了解產品性能及價格，確定采購需求是否滿足競爭性、預算標準是否科學合理；二是要細化產品的功能標準，從滿足必要功能出發(fā)，盡可能地以可量化指標和可驗證指標體現采購需求，如汽車采購按照排氣量、電腦按CPU、內存空間等確定功能標準，提高采購需求的針對性和適用性。
集采機構應如何對待采購人提出的采購需求？
一是注重問題導向，以扎實的工作作風推進專業(yè)化。善于從采購需求中發(fā)現問題和解決問題，是衡量集采機構專業(yè)化能力、服務質量的關鍵要素。《政府采購法實施條例》第十三條第二款明確，“采購代理機構應當提高確定采購需求，編制招標文件、談判文件、詢價通知書，擬訂合同文本和優(yōu)化采購程序的專業(yè)化服務水平”。但就目前情況而言，集采機構實際操作中往往將注意力集中在程序代理和采購權的行使上，缺乏需求研究和專業(yè)化發(fā)展動力。這種現象反映到具體項目人身上，就是項目人缺乏專業(yè)能力和發(fā)現問題的能力。以本案為例，第一次組織采購時，參與投標的供應商所投產品均為同一品牌，項目人未注意到采購文件可能存在缺陷，也未深究原因、了解情況，這種專業(yè)水準遠沒有達到政府和社會對集采機構的期望和要求。按照國務院《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)［2009］35號）的有關要求，政府采購代理機構必須走專業(yè)化道路，加強對貨物和服務需求標準及招標文件的研究，逐步規(guī)劃政府采購從業(yè)人員的職業(yè)化發(fā)展方向，必要時可以根據從業(yè)人員特點確定重點代理領域，提高細分領域代理的專業(yè)化水平，真正做大做強。
二是恪守法律法規(guī)，推進依法采購、規(guī)范采購?！墩少彿▽嵤l例》第六十一條第二款規(guī)定，采購代理機構發(fā)現采購人的采購需求存在以不合理條件對供應商實行差別待遇、歧視待遇或者其他不符合法律、法規(guī)和政府采購政策規(guī)定內容，應當建議其改正。采購人拒不改正的，采購代理機構應當向采購人的本級人民政府財政部門報告，財政部門應當依法處理。本案中，采購人要求將新舊電梯打包采購看似合情合理，但其本意是打著《特種設備安全法》有關規(guī)定旗號，利用舊電梯升級改造來限制其他電梯廠商參與競爭，明顯屬于對供應商實行差別待遇的情形。因此，集采機構應向采購人解釋《特種設備法》及政府采購有關規(guī)定，建議其分包采購，即新電梯采購采用公開招標方式、舊電梯采用單一來源方式。若采購人仍無法接受，堅持要求將新舊電梯打包采購，集采機構應及時上報財政部門，由財政部門依法對其進行處理。
法規(guī)連接■■■
《政府采購法實施條例》第十三條、第二十條、第六十一條
《中華人民共和國特種設備安全法》第二十二條
《關于進一步加強政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)［2009］35號）
（作者：王永鋒 單位：天津市政府采購中心）
來源：中國政府采購報
