——一起分包采購(gòu)重新評(píng)審案例引發(fā)的思考
案例回放■■■
2015年10月16日，A公司就某車輛采購(gòu)項(xiàng)目向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。質(zhì)疑事項(xiàng)如下：1.10月12日（周一），在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)，采購(gòu)人確定了中標(biāo)供應(yīng)商，直到10月15日才發(fā)布結(jié)果公告，此舉違反了《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第四十三條的規(guī)定；2.采購(gòu)人在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)宣布A公司為中標(biāo)供應(yīng)商，10月15日發(fā)布的結(jié)果公告卻稱“因?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件的供應(yīng)商不足三家，廢標(biāo)”，僅僅3天，出現(xiàn)了兩個(gè)完全不同的評(píng)審結(jié)果，質(zhì)疑采購(gòu)程序的合法性。
經(jīng)查，該項(xiàng)目采用了公開招標(biāo)方式，共有30包，分3天由3組評(píng)審專家分別進(jìn)行評(píng)審。其中，第1-10包于10月12日進(jìn)行評(píng)審，第11-20包于10月13日進(jìn)行評(píng)審，第21-30包于10月14日進(jìn)行評(píng)審。招標(biāo)文件對(duì)第5包和第30包投標(biāo)供應(yīng)商的實(shí)質(zhì)性資格要求均為“投標(biāo)人須為所投產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家”。
10月12日，第一組評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審第5包。該包共有A、B、C3家供應(yīng)商參與投標(biāo)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)經(jīng)評(píng)審，推薦A公司為中標(biāo)候選供應(yīng)商。采購(gòu)人當(dāng)即確認(rèn)A公司為中標(biāo)供應(yīng)商，并現(xiàn)場(chǎng)宣布了中標(biāo)結(jié)果。
10月14日，第三組評(píng)標(biāo)委員會(huì)在第30包的評(píng)審過(guò)程中，通過(guò)汽車產(chǎn)品公告及3C認(rèn)證證書發(fā)現(xiàn)B公司并非所投產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家，不符合招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性資格要求，認(rèn)定B公司投標(biāo)無(wú)效。B公司同時(shí)參與了第5包和第30包的投標(biāo)，該公司對(duì)專家的評(píng)審提出異議：為什么同一單位，第5包認(rèn)定資格合格，第30包認(rèn)定資格不合格？
考慮到第5包的評(píng)審可能存在資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤，10月15日，代理機(jī)構(gòu)組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)B公司第5包的投標(biāo)文件進(jìn)行了重新評(píng)審。經(jīng)評(píng)審，原評(píng)標(biāo)委員會(huì)確認(rèn)，B公司不符合招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性資格要求“投標(biāo)人須為所投產(chǎn)品生產(chǎn)廠家”，10月12日的評(píng)審存在資格性認(rèn)定錯(cuò)誤，認(rèn)定B公司的投標(biāo)無(wú)效。因此，第5包只有A、C2家單位符合實(shí)質(zhì)性資格要求，實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件的投標(biāo)人不足三家，作廢標(biāo)處理。
綜上，A公司質(zhì)疑所涉第5包的重新評(píng)審和廢標(biāo)結(jié)果系由另一投標(biāo)人B公司的無(wú)效投標(biāo)間接導(dǎo)致。
案例分析■■■
本案中有以下三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，筆者對(duì)其一一進(jìn)行分析。
第一，代理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一發(fā)布中標(biāo)、成交結(jié)果公告的做法是否合法？
針對(duì)A公司的質(zhì)疑事項(xiàng)1，代理機(jī)構(gòu)解釋稱，采購(gòu)公告的發(fā)布以項(xiàng)目整體為單位，10月12日-10月14日的評(píng)審全部完成后，代理機(jī)構(gòu)于10月15日統(tǒng)一發(fā)布了整個(gè)項(xiàng)目30包的中標(biāo)、成交結(jié)果公告。
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第四十三條規(guī)定，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日起2個(gè)工作日內(nèi)，發(fā)出中標(biāo)、成交通知書，并在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告中標(biāo)、成交結(jié)果。筆者認(rèn)為，此處的“中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日”應(yīng)以包計(jì)，而不能以項(xiàng)目計(jì)。采購(gòu)項(xiàng)目一般由采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)根據(jù)采購(gòu)標(biāo)的、采購(gòu)時(shí)間進(jìn)度、資金落實(shí)情況等因素設(shè)定，可能不分包，也可能分為多個(gè)包，通過(guò)評(píng)審，形成不同的合同項(xiàng)。即，采購(gòu)是分“包”采，投標(biāo)是分“包”投，評(píng)審是按“包”評(píng)，定標(biāo)當(dāng)然也是按“包”定。實(shí)際上，此處的“包”可看作一個(gè)子項(xiàng)目，是整個(gè)大的采購(gòu)項(xiàng)目的組成部分。因此，中標(biāo)、成交供應(yīng)商的確定應(yīng)以包計(jì)。當(dāng)然，還有另一種情形，即某些分包的采購(gòu)項(xiàng)目中，采購(gòu)人只確認(rèn)了其中部分包的采購(gòu)結(jié)果，這時(shí)，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)按規(guī)定時(shí)限發(fā)布部分包的采購(gòu)結(jié)果公告，而不能等采購(gòu)人確認(rèn)所有包的采購(gòu)結(jié)果后再發(fā)布公告。
《民法通則》第一百五十四條明確，規(guī)定按照日、月、年計(jì)算期間的，開始的當(dāng)天不算入，從下一天開始計(jì)算。據(jù)此，筆者認(rèn)為，本案中第5包的中標(biāo)供應(yīng)商確定之日不包括當(dāng)日（10月12日），應(yīng)在2個(gè)工作日（即10月13日、14日）內(nèi)發(fā)布公告。
有人提出，《條例》第四十三條規(guī)定的是“中標(biāo)、成交結(jié)果”，而第5包是廢標(biāo)結(jié)果，是否仍適用“2個(gè)工作日”的限制？2個(gè)工作日內(nèi)發(fā)生了本案中提到的變故，在明知第5包的評(píng)審存在問(wèn)題的情況下，是否仍應(yīng)按此條規(guī)定發(fā)布“中標(biāo)、成交結(jié)果”公告？
對(duì)此，筆者的理解是，單從目前法律的規(guī)定看，廢標(biāo)結(jié)果公告確實(shí)不適用2個(gè)工作日的限制。但是，公告采購(gòu)結(jié)果是政府采購(gòu)公開透明原則的重要體現(xiàn)。而且根據(jù)《政府采購(gòu)法》的要求，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將廢標(biāo)理由通知所有投標(biāo)人。鑒于此，筆者認(rèn)為，無(wú)論項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)是否成功，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)均應(yīng)按照法定時(shí)限公告采購(gòu)結(jié)果。當(dāng)然，在“2個(gè)工作日”內(nèi)，發(fā)現(xiàn)有評(píng)審錯(cuò)誤、存在可以重新評(píng)審的事項(xiàng)的，評(píng)審結(jié)果可能會(huì)被改變。在此情況下要求代理機(jī)構(gòu)繼續(xù)公告中標(biāo)、成交結(jié)果，確實(shí)不妥。
綜上，筆者認(rèn)為，部分分包較多、評(píng)審時(shí)間較長(zhǎng)的項(xiàng)目，應(yīng)以單個(gè)分包的中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日為準(zhǔn)，分包分批公告中標(biāo)、成交結(jié)果，否則便違反了《條例》第四十三條的規(guī)定。
第二，代理機(jī)構(gòu)組織重新評(píng)審，是否合法？
我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)對(duì)重新評(píng)審持嚴(yán)格限制、禁止態(tài)度?！稐l例》第四十四條明確，除國(guó)務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定的情形外，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評(píng)審?？芍匦略u(píng)審的除外情形，在《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2012〕69號(hào)）、《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部第74號(hào)令）和《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)）等部門規(guī)章中均有提及。筆者歸納如下表：
概括言之，就是在專家評(píng)審存在特定錯(cuò)誤的情況下，可組織重新評(píng)審，糾正錯(cuò)誤。值得一提的是，69號(hào)文規(guī)定，出現(xiàn)上述除外情形的，“評(píng)審委員會(huì)應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場(chǎng)修改評(píng)審結(jié)果，并在評(píng)審報(bào)告中明確記載”。也就是說(shuō)，對(duì)評(píng)審結(jié)果的修改應(yīng)當(dāng)是在“現(xiàn)場(chǎng)”進(jìn)行的。那么，評(píng)審活動(dòng)完成、評(píng)審委員會(huì)已解散后發(fā)現(xiàn)除外情形，是否也可組織重新評(píng)審？
《〈中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例〉釋義》在關(guān)于《條例》第四十四條的解釋中，將69號(hào)文規(guī)定的現(xiàn)場(chǎng)修改評(píng)審結(jié)果定義為“評(píng)審中的復(fù)核”，同時(shí)明確，復(fù)核應(yīng)在評(píng)審結(jié)果匯總完成后至評(píng)審報(bào)告簽署完成前進(jìn)行。而“重新評(píng)審”則指簽署了評(píng)審報(bào)告、評(píng)審活動(dòng)完成后，原評(píng)標(biāo)委員會(huì)、談判小組、磋商小組和詢價(jià)小組成員對(duì)自己評(píng)審意見的重新檢查。筆者認(rèn)為，《釋義》對(duì)69號(hào)文的規(guī)定作了擴(kuò)大解釋，明確在復(fù)核階段發(fā)現(xiàn)除外情形的，應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場(chǎng)修改評(píng)審結(jié)果；如在評(píng)審結(jié)束后發(fā)現(xiàn)，則可組織重新評(píng)審。
具體到本案，B公司不是所投產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家，不符合招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性資格要求，卻被認(rèn)定為合格標(biāo)，確實(shí)屬于“資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤”。在第5包的評(píng)審活動(dòng)完成后，代理機(jī)構(gòu)和另一組評(píng)審專家發(fā)現(xiàn)存在錯(cuò)誤，進(jìn)而組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)重新評(píng)審、修改結(jié)果。根據(jù)上述規(guī)定及《釋義》中的解釋，筆者認(rèn)為，代理機(jī)構(gòu)組織重新評(píng)審的做法是合法的。
第三，處理質(zhì)疑時(shí)，原評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)相關(guān)供應(yīng)商投標(biāo)文件的重新檢查，是否屬于重新評(píng)審？
重新評(píng)審的除外情形往往通過(guò)供應(yīng)商提出質(zhì)疑，由采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政監(jiān)督部門在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)。本案系由后一組專家發(fā)現(xiàn)前一組專家存在資格審查認(rèn)定錯(cuò)誤，由采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)起重新評(píng)審。而發(fā)現(xiàn)除外情形更多、更重要的途徑是質(zhì)疑處理。
質(zhì)疑是《政府采購(gòu)法》為供應(yīng)商提供的重要救濟(jì)程序?！稐l例》第五十二條規(guī)定，政府采購(gòu)評(píng)審專家應(yīng)當(dāng)配合采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)答復(fù)供應(yīng)商的詢問(wèn)和質(zhì)疑。代理機(jī)構(gòu)處理質(zhì)疑的常用程序就是組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)就質(zhì)疑事項(xiàng)出具意見。而這一程序往往包含原評(píng)審專家對(duì)相關(guān)供應(yīng)商投標(biāo)文件的重新檢查，那么，這種重新檢查是否可理解為重新評(píng)審？通過(guò)答復(fù)質(zhì)疑改變了采購(gòu)結(jié)果，是否也屬于某種意義上的重新評(píng)審？
從《條例》的立法精神來(lái)看，除了以上列出的除外情形外，不允許重新評(píng)審。一方面，政府采購(gòu)法律規(guī)定專家名單保密、評(píng)審場(chǎng)所保密、評(píng)審情況保密。這與公開透明原則似乎相違背。但種種保密的目的在于保證第三方專家在最小程度的干擾下，依法、公平、公正、客觀地發(fā)表專業(yè)性意見，為采購(gòu)人推薦優(yōu)秀的候選供應(yīng)商。這種保密制度設(shè)計(jì)是為了更大程度上的公平、公正。但是，重新評(píng)審?fù)窃趯＜颐麊喂?、評(píng)審結(jié)果確定后進(jìn)行的。重新評(píng)審首當(dāng)其沖面臨的是難以規(guī)避的法律風(fēng)險(xiǎn)。與重新開展采購(gòu)活動(dòng)相比，重新評(píng)審看似節(jié)省了前期采購(gòu)時(shí)間和資源，實(shí)則給采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)埋下隱患：法律程序未作規(guī)定，投標(biāo)供應(yīng)商不認(rèn)可。而且，在目前評(píng)審專家責(zé)任難以追究的情況下，最終的法律后果只能由采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。另一方面，實(shí)踐中，個(gè)別采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)審結(jié)果不滿意，尋找各種理由組織重新評(píng)審，借以推翻原評(píng)審結(jié)果。不嚴(yán)格限制重新評(píng)審，將嚴(yán)重?fù)p害政府采購(gòu)的公信力，導(dǎo)致“尋租”行為增加，腐敗滋生。
從這一角度來(lái)看，筆者認(rèn)為，質(zhì)疑處理過(guò)程中，原評(píng)審專家對(duì)相關(guān)供應(yīng)商投標(biāo)文件的重新檢查，不屬于重新評(píng)審。重新評(píng)審是就投標(biāo)的所有問(wèn)題重新進(jìn)行審查；而重新檢查是僅針對(duì)質(zhì)疑對(duì)象進(jìn)行的局部審查，且應(yīng)限于質(zhì)疑問(wèn)題，不能因此及彼。質(zhì)疑答復(fù)可能改變?cè)u(píng)審結(jié)果，但這種改變是在原評(píng)審?fù)扑]結(jié)果的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，不能理解為重新評(píng)審。對(duì)于質(zhì)疑處理中發(fā)現(xiàn)專家未按評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審、影響評(píng)審結(jié)果的，筆者不主張采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)要求專家糾正錯(cuò)誤，而是建議采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)在核實(shí)情況的基礎(chǔ)上，向財(cái)政監(jiān)督部門報(bào)告，由財(cái)政部門依法審查評(píng)審活動(dòng)，依法糾正錯(cuò)誤。
不可否認(rèn)，當(dāng)前，部分供應(yīng)商的質(zhì)疑發(fā)生了異化，正當(dāng)?shù)墓?yīng)商救濟(jì)制度演變成個(gè)別采購(gòu)人的救濟(jì)制度。即，一旦評(píng)審結(jié)果不是采購(gòu)人預(yù)想的，采購(gòu)人便與暗定的供應(yīng)商聯(lián)合起來(lái)，由供應(yīng)商提起質(zhì)疑，達(dá)到改變?cè)u(píng)審結(jié)果的目的。面對(duì)層出不窮的質(zhì)疑問(wèn)題，組織專家協(xié)助處理質(zhì)疑，成為采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要工作，但在此過(guò)程中應(yīng)明確權(quán)責(zé)，不能讓處理質(zhì)疑成為個(gè)別采購(gòu)人要求的重新評(píng)審。
法規(guī)鏈接■■■
《民法通則》第一百五十四條
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第四十三條、第四十四條
《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府采購(gòu)評(píng)審工作有關(guān)問(wèn)題的通知》
《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第二十一條
《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第三十二條
（作者：羅婭 單位：天津市政府采購(gòu)中心）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
